长江产经智库｜社保降费抗疫，精准落地尚有不少挑战

2月18日的第82次国常会决定，今年阶段性减免企业社保费和实施企业缓缴住房公积金政策，多措并举稳企业稳就业。20日，相关部委明确了政策细节。此项政策，是应对新冠病毒肺炎疫情冲击综合性扶持政策中的浓重一笔；与过去历次社保降费以及反危机宏观政策相比较，也有其特殊性；如何落地生效也面临诸多挑战。

这次不一样

此次阶段性减免缓政策包括：从2020年2月起，湖北省可免征各类参保单位养老、失业、工伤社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月；其他省份可根据受疫情影响情况和基金承受能力，免征中小微企业三项社会保险单位缴费部分，免征期限不超过5个月，大型企业可在不超过3个月内减半征收。职工医保统筹基金累计结存可支付月数在6个月以上的，各省可由省政府决策，减半征收医保单位缴费。除之外，受疫情影响严重的企业，都可以申请缓缴不超过6个月的社会保险以及住房公积金单位缴费。各项政策均主要针对企业，不包含机关事业单位。

人社部匡算，养老、失业、工伤三项减免预计将达到5000亿以上；医保局初步匡算，最大可为企业减征1500亿。公积金和社保费的缓缴，也将对企业改善现金流帮助很大。用一个词概括，这次的社保抗疫新政是“史无前例”，在中国没有，在国外也没有。

自1998年社会保险制度建立以来，实施社保费减免缓政策的主要是两次。第一次是2008年底为应对全球金融危机出台的“五缓四减”，五项社会保险都可申请缓缴，除养老保险外其他四项社会保险均可视情况适度减免。该项政策最终执行到2010年底。第二次是2015年开始，2019年达到顶峰的以养老保险为主体的降费率政策。2003年SARS疫情同样对中国经济产生了严重的影响，但并没有出台社保费减免政策。

此次“史无前例”的社保抗疫新政，具有阶段性、力度大、针对性三大特点。

阶段性体现在：2008年“五缓四减”政策实施长达两年，2019年的降费率政策是制度性变化而非短期对冲性政策，而此次的减免缓政策长则6个月，短则3个月。

力度大，体现在：由于不涉及养老保险，2008年降费率大约在2个点以下；2015-2019年间单是养老保险降费率就达到4个点；而本次部分免征三项社会保险的企业降费率将达到20个点以上，仅享受减半征收的企业也将达到12个点以上。正是因为降费力度如此之大，短短几个月的政策实施期就达到6000亿以上的减费效果，超过2019年的4000亿降费，且是在延续已实施的制度性减费基础上的叠加效果。

针对性，体现在：此次政策按照疫情影响程度，地区、企业类型不同政策力度不同，且将具体政策制定交给省级政府。新政对处在疫情严重湖北省的企业、受疫情影响严重的中小微企业给与了特别照顾，均是养老、工伤、失业三项保险全免5个月。而以往两次新政没有这类区别对待。

效果

史无前例地出台力度如此之大的社保新政，显然是考虑到本次疫情冲击的独特性。一方面，2003年SARS疫情的影响主要局限在几个省份，而今年的新冠病毒疫情的负面影响可以说是全国各地。由于新冠病毒是流氓病毒，传播规律尚未摸透，全国各地已严防死守一个多月，复工依然存在严重困难。一些调查表明，即使是疫情不严重的地区，春节假期已过去两周后的复工率也仅在20%左右。另一方面，2003年恰处在中国加入WTO、住房制度改革之后的高速增长周期的起步阶段；而今年经济下行压力依然较大，企业效益下滑已延续多年。

新冠病毒具有传染性，企业经营停摆也具有传染性。在疫情冲击下，人员流动、物资供给、物流都会受阻，企业即使想复工也面临重重困难。一家企业不能如期复工，在产业链日益复杂的今天，也将影响其他企业的复工。企业不能按期复工，缺少收入将导致现金流发生困难；人工、社保、租金等刚性成本还要支付；履约困难还可能会导致客户流失，影响未来发展。一句话，疫情冲击已导致企业经营非常脆弱，特别是中小微企业。

企业经营的好坏，连带的是就业，是民生。国家对此也高度重视，一方面是积极畅通物流和交通，同步推进抗疫和复工，另一方面出台全方位的金融财税政策，帮助企业渡过难关。金融政策主要是维持企业现金流不断，降低企业资金成本。此次出台的社保费和公积金缓缴政策同样有此类效果。在财税政策方面，扶持企业无非是减税、降费、发补贴等手段，最终都要影响到综合财政收支平衡。

一些论者呼吁，为抵抗疫情的负面影响，今年应额外大幅增加赤字，最好能达到万亿规模以刺激经济。但受2019年大规模减税的影响，当前一般公共财政已处在紧平衡状态，从这个渠道扩大赤字或许空间不大。从宏观意义上看，此次超常规的6000亿以上的降费，其实也是广义赤字或者说是综合赤字的部分。可以说，这是一次突破常规、额外安排、力度颇大的财政刺激政策。对此次疫情宏观冲击的影响已有很多估计，多数认为将影响全年经济增长0.2-0.5个百分点，也就是5000亿以下。此次额外安排的以6000亿降费为主体的赤字，如果财政乘数能接近1，从宏观上应当能够对冲。

采用以降费为主体的积极财政政策，也很精准。采取一般性的减税政策，其实复工困难的企业受益很小，因为其没有多少收入和利润，本身就不需要交多少税。而只要保有就业岗位，即使企业没有复工，社保支出都是刚性的固定成本。在这种情况下，减免社保费直接对冲企业的固定成本，而且与就业岗位直接挂钩，可以说是简单直接有效。

当然，“新冠肺炎疫情虽然给经济运行带来明显影响，但我国经济有巨大的韧性和潜力，长期向好的趋势不会改变。”企业要对长期发展充满信心；短期的难关，也并不能完全能依赖政府解决。当前需要共克时艰！在政府层面，已出台的财税金融政策应当能帮上一把；各市场主体间还要加强协调，多方互助。

精准落地

“史无前例”的抗疫社保降费，可以说是扶持企业渡过难关的及时雨。但中国的情况往往是，政策出台是10%，有效落实是90%。此次社保新政如何精准落地，要求更高点在稳企稳岗方面如何提升资金绩效，尚有不少挑战。概括而言，主要是要解决好收支总量的不平衡，地区间的不平衡，行业和企业间的不平衡。

首先是解决好收支总量的不平衡。各类社会保险项目均是基金制，收支要挂钩。中长期的收支平衡是各项社会保险可持续发展的基石，如果因为此次降费导致社会保险可持续发展遭受较大冲击，则是得不偿失。此次新政明确，阶段性降费不影响各项社会保险的待遇支付，也就是说支出不受影响，阶段性的收支不平衡自然就发生了。

以企业养老保险为例，2015年开始就已是缴费收入低于养老金支出，主要依赖财政补贴才有年度结余，中长期平衡本就压力重重。此次额外的养老保险阶段性降费预计减收将达4000亿，今年如何平衡？中长期如何平衡？从相关部委表态看，今年应当主要依靠动用以往年度几万亿的结余补充，同时中央财政专项补贴还要在2019年5261亿的基础上进一步增加。从中长期看，一者是靠加大中央财政补充力度，更重要的是加大划转国有资本充实社保基金的力度，加大相关制度改革力度。从相关部委的表态看，总量上的收支平衡应当有充分的考虑。

其次是处理好地区间的收支不平衡。当前各项社会保险的收支责任，还是主要压在市县级政府层面，少数项目少数地区压在省级政府身上。虽然总量上收支平衡问题不大，但在负责落实的各个地区，今年就要直面本级的收支平衡。恰恰是3000多县级政区，300多地级政区，在各项社会保险收支平衡的基本面上千差万别。本次新政考虑疫情严重程度将湖北独立出来了，但在地区收支平衡方面没有明确说法，主要是由省级政府自主决策降费力度，中央给与一定支持。中央的地区平衡扶持政策主要是中央财政补贴要考虑地区因素；同时养老保险中央调剂金比例由3.5%提高到2020年的4%，预计可在去年基础上额外支持受益省份数百亿。实施中，目前的地区平衡政策仅限于中央与省级政府之间，力度如何尚不得而知；省级以下如何平衡，尚有不少工作要做。如果地区收支不能平衡，则要么发生待遇支付危机，要么降费政策无法落地。企业的经营是在全球范围内竞争，降费政策的落地则要受到地区收支平衡状况的影响。算好账，安排好资金，将直接决定社保降费政抗疫策的落实力度与企业间公平程度。

第三是处理好行业和企业间的不平衡。此次社保降费在地区和企业类型层面视疫情影响程度做了区分，但在全国层面没有明确行业区分。可是，从疫情冲击来看，行业影响差异恰恰是巨大的。总体而言，受阶段性冲击线下服务业几乎是停摆，例如政治局常委会提到的住宿餐饮、文体娱乐、交通运输、旅游等行业；而一些线上服务业，一些互联网、自动化相关产业，则显出勃勃生机；一些制造业虽然短期冲击明显，但疫情结束之后将会明显受益于反弹。因此，社保新政在行业层面更为精准非常必要。幸好，中央出台的政策主要是导向性、原则性，省级政府还有不小的完善政策细节的空间。

还需要注意，虽然本次降费给与中小微企业5个月的免征三项社会保险，但中小微企业特别是小微企业本身参保面就很低，可能受益较小；大企业可能受益更明显。从稳定就业岗位的目标出发，其他政策对于中小微企业还需予以特别关注。例如还需要加大失业保险发放稳岗补贴的力度，政策实施要更为精准。

（作者汪德华系南京大学长江产业经济研究院特聘研究员， 中国社科院财经战略研究院研究员。本文首发微信公号： 长江产经智库，原题：“社保降费抗疫：这次不一样”）