兵韬志略｜废除《访问部队协议》，美菲防务关系会彻底破裂吗

热点新闻：据外媒报道，近日菲律宾总统杜特尔特宣布，将终止与美国签署的《访问部队协议》，并称已通过外交部门正式通知了美国。对此，美国国防部长马克·埃斯珀立刻发表紧急声明，称菲律宾贸然解除和美国之间签署的《访问部队协议》，是向错误的方向迈出的第一步。

点评：菲律宾是美国在亚太地区的长期和重要盟友。美国通过与菲律宾签署一系列条约和协议，建立了密切的防务合作关系，在亚太地区保持着广泛的军事存在。杜特尔特上台以后，一改之前紧密追随美国的政策，开始实施独立自主的防务战略，重新评估两国同盟关系的地位，特别是声称要对所签署的各种协议和条约进行检视，通过废除相关条约，使美军撤出菲律宾。此次杜特尔特政府强硬宣布终止《访问部队协议》，一方面是双方长期矛盾激化的结果，另一方面也是实施独立自主防务计划的一项重要举措，将对地区安全形势和未来美菲关系发展产生重要的影响。

“相爱相杀”导致美菲防务合作波折起伏

菲律宾曾为美国殖民地，冷战期间一直是美国对抗苏联和构建“岛链”战略的重要环节。冷战结束后，菲律宾作为美苏对峙前沿的作用迅速消失，国内民众对美军的各种不满也爆发，掀起了一股股驱逐美军的浪潮。1991年，菲律宾通过了废除《美菲军事基地协定》的决议，不再允许外国军队驻留。1992年11月，美军最后一艘航母及舰队驶离苏比克湾，当时新当选的拉莫斯总统亲自升起一面硕大的菲律宾国旗，宣告彻底终结了外国军队驻扎菲律宾领土的历史。

虽然“成功驱美”后菲律宾民众欢呼雀跃，但菲政府还是清楚地认识到由于自身实力有限，要想确保安全，就必须借助美国的军事力量，继续将美菲同盟关系作为维护国家安全的重要支柱。为此，菲律宾继续保留了1951年签署的《共同防御条约》，同时又在1998年与美国签署了《访问部队协议》，后者在废除美国军事基地的基础上，再次以“访问”名义邀请美军进驻，并且可使用相关军事设施，美军在实际意义上重返了菲律宾。

2010年6月，阿基洛三世上台后，更是采取唯美国“马首是瞻”的政策，不断深化美菲防务合作关系。2014年4月，美菲两国签署了为期10年的《加强防务合作协议》，允许美方派遣更多的官兵到菲律宾轮驻，并可在指定区域修建军事设施、升级现有基础设施、预先部署武器装备、补给物资和人道主义救援物资等。2016年1月，菲律宾又向美军开放了8座分处不同地点的军事基地，分别为首都马尼拉北面的巴萨空军基地，马尼拉大区内的阿古南多兵营、克拉克空军基地，巴拉望岛的安东尼奥·包蒂斯塔空军基地，南部棉兰老岛的伦维亚空军基地，吕宋岛中部帕拉延市的马格赛赛堡基地、苏比克湾海军基地，以及中部城市宿务的麦克坦-贝尼托·埃本空军基地等，美菲防务合作关系达到了顶峰。

“忍无可忍”促使两国同盟关系急剧降级

美菲防务合作关系的不断深化，一方面让菲律宾获得了所谓的“安全感”，但同时也付出了牺牲主权的代价，引起了菲律宾社会的强烈不满。2016年6月,杜特尔特宣誓就职后，多次批评美国的霸权行径，认为美国的所作所为严重干涉了菲律宾的内政，声称要审查和废止之前所签署的相关防务合作条约，不再允许美军出现在菲律宾，导致美菲关系急剧下降，也遭到了美国的强烈反对。

2018年12月，美国在2020年度财政预算案中，宣布将对菲律宾进行制裁，矛头直指杜特尔特。2019年1月，美国又将制裁范围扩大到了杜特尔特的核心团队，取消了菲律宾参议员、前警察总监罗纳德·罗莎的赴美签证，极大刺激了杜特尔特。1月23日，菲律宾政府宣布启动终止《访问部队协议》的进程，并禁止政府成员访美，同时杜特尔特还宣布将不再出席3月在美国举行的“东盟－美国领导人峰会”，使得本来就飘摇日下的美菲关系更加雪上加霜。

从表面上来看，杜特尔特不顾国内外压力，强硬终止《访问部队协议》，是对美国粗暴取消其政府官员签证进行的一种报复，体现了其鲜明的个性和作风，但从本质上来说，还是双方长期矛盾和不满积累的结果，换句话说，杜特尔特不是一时冲动，而是经过了慎重思考所做出的抉择。杜特尔特就任总统后，美国一直对杜特尔特的内外政策指手画脚，特别是以“人权”为由批评其禁毒打黑举措，让杜特尔特不胜其烦。而更让杜特尔特难以容忍的是，美军利用现有防务合作协议，在菲律宾土地上肆意妄为，很多出格举动都对菲主权尊严构成了挑战。例如，根据《访问部队协议》，美国军事人员在“访问”菲律宾时享有免签证待遇，在犯罪时也不用接受菲律宾的审判，享有一定程度的司法豁免权，这让杜特尔特非常不满，认为该协议的存在，不仅是对菲律宾主权和尊严的践踏，而且还威胁到了国家利益和安全，将其称为“不平等条约”，多次表达要废除的意愿。此次杜特尔特抓住机会终止《访问部队协议》，是对美国长期干涉其内政的一次强烈警告。可以预测，如果美国没有因此收敛或采取相应补救措施的话，未来杜特尔特很可能还会做出更多“过激”行为。

此外，终止《访问部队协议》也是杜特尔特政府意图摆脱美国控制实现防务独立进程的重要一步。杜特尔特对阿基诺政府采取的对美防务“一边倒”政策极其不满，认为过多地从满足美国的利益需求出发，而没有考虑到自身的安全，将菲律宾陷于非常危险的境地，菲律宾只是一个岛国，维护本国长治久安应当是当务之急，如果一味追随美国，充当其军事“打手”和“马前卒”，那么一旦发生地区冲突，菲律宾必将首当其冲成为“炮灰”，处于夹缝之中而走入死胡同，而要摆脱这种局面，就必须要与美国拉开距离。此次杜特尔特强硬终止《访问部队协议》，并公开表示拒绝赴美参加会议，实际上就是要向世界发出一个强烈的信号，明确展示其对美国的新姿态，以此来改善与其他国家的关系，获取最大的利益。

“相互需求”维系未来发展不会根本性逆转

此次菲律宾不顾美国反对强硬终止《访问部队协议》，所导致的后果不仅是双方军事同盟关系出现降级，而且两国关系也存在急剧恶化的趋势，同时还将会对地区安全形势和战略格局产生较大影响，充满了各种不确定性。但是，我们也要认识到，尽管美菲两国关系中可能会出现“寒流”，但并非意味着关系彻底破裂，不可挽回。

首先，在防务合作方面，菲律宾对美国有着很深的依赖，目前合作根基尚未彻底动摇，双方在人员交流、武器转让、技术合作、联合军演等方面的合作非常密切，两国之间建立的军事接触和防务合作框架性制度不可能因为某个协议的终止而立即停止。而且，即便是《访问部队地位协议》被终止，《美菲共同防御条约》和《美菲加强防务合作协定》还继续在履行之中，特别是《美菲共同防御条约》是经菲律宾最高法院批准的文件，具有很强的法律效果和约束力，并非菲律宾政府单方面可以废除的，两国仍然是法律上的盟友。

其次，对于美国来说，菲律宾具有非常重要的战略地位，是其在亚太地区的关键盟友，也是其实施所谓“印太”战略的重要支点，一旦失去菲律宾，美国将很难找到一个可以替代的国家。例如，根据目前所签署的军事协议，尽管美军在菲律宾没有固定军事基地，但仍可以在指定的5个菲军事基地里储存武器装备，为多种作战平台提供维修和保养，使其军舰和战机在相关海空域获得“优势”，具备在亚太地区出现危机进行快速反应的能力。而一旦《访问部队地位协议》失效后，美军必须撤回所有在菲律宾“访问”的军事人员，舰艇不能靠近菲海岸或在其港口停靠，超过300项的军事合作项目受到影响，多年来利用菲律宾港口、机场、军事基地苦心经营的“第一岛链”也将面临崩溃，甚至还会影响未来所谓“印太”战略的深化和军事部署。为此，美国近期很可能会对菲律宾有所让步，尽量避免公开刺激杜特尔特，而是采取幕后施压的方式，软硬兼施地与杜特尔特进行磨合。

最后，从杜特尔特的最终目标来看，也不是真心希望与美“决裂”，而是希望通过一种“情绪性”的宣泄手段，创造出了一个“将美军驱逐出菲律宾”的筹码，用于未来和美国讨价还价，从中得到更多好处。而且，由于菲律宾历史上曾是美国的殖民地，两国之间有着千丝万缕的关系，美国在菲律宾根基深厚，影响力无处不在。例如，菲律宾军方有很多人员都接受过美国的教育或培训，普遍从内心还是比较认可美国的，而菲律宾的政治人物和精英层更是有一种天然的亲美情结，因此杜特尔特在处理对美关系时，还将面临着国内亲美势力的强大压力。在此次终止《访问部队地位协议》的过程中，尽管杜特尔特政府坚持该协议并非法律性条约，修改或终止无需经过参众两院的同意，只需总统下令即可，但仍有部分菲律宾政府内阁成员持不同意见，采取种种举措进行阻挠。而根据程序，尽管杜特尔特已经宣布终止了这项协议，但要到半年后才会正式生效，这期间是否会“夜长梦多”出现反复，也充满着各种变数。因此，综合种种因素来看，尽管美菲关系在短期内可能会出现下滑，但不会出现根本性逆转。

（兵韬志略是由南京大学亚太发展研究中心研究员凌云志为澎湃防务栏目开设的个人专栏，盘点近期重大防务事件，评点信息背后暗藏的玄机，剥茧抽丝、拂尘见金，两周一期，不见不散）