防疫之策｜“复工、复产、复学”难在哪里？如何破解

目前，新冠肺炎疫情防控工作到了最吃劲的关键阶段。习总书记明确强调，统筹疫情防控和经济社会发展，既是一次大战，也是一次大考。除了疫情流行中心的武汉市和湖北省以外，全国绝大都数地区都在继续抓好疫情防控工作的同时积极实现复工、复产、复学。

就目前实际情况看，各地的复工、复产、复学工作总体上不容乐观。其中，在复学方面，目前还尚未破题，主要是因师生人数普遍较多，一旦复学，将会对口罩等医用物资产生巨大需求，从而透支原本就十分紧张的医用物资。此外，学校也是人口密集之地，贸然复学，将会大大加剧交叉感染的风险。总之，复学的条件目前尚不具备，还需稍安勿躁。

目前较有起色的是复工，部分地区甚至达到了不错的复工率。与之相比，复产工作要相对迟滞，主要是因劳动力等主要生产要素供应不足。特别是在沿海地区，劳动力主要依靠中西部地区农村的企业，复工、复产，特别是复产难度较大。

笔者电话调研了湖南、江西、山东、河南等省的几个县，基层干部们都表示，在本地的复工复产方面，压力不是很大，正在有序实现复工复产。因为本地企业主要是用本地的劳动力，复工复产对疫情防控的冲击不大。但若是彻底放松流动，实现劳务输出，他们表示还有很大压力，因为一级响应还没解除。

那么复工、复产的困难在哪里？如何破解？笔者认为，主要有以下三个方面的原因：

农民：离乡务工缺口罩，抵达务工地还可能被隔离14天

复工、复产的困难主要表现在东部沿海地区的劳动力供应普遍不足，因为中西部地区农村的农民大都还在家里呆着，没有出门。从农民的角度来看，主要有以下两方面的原因：

一是绝大多数农民严重缺乏口罩等基本医用物资，没有离开家乡到外地务工的基本医疗卫生防护条件。自此次新冠肺炎疫情爆发以来，口罩等基本医用物资主要输送到了疫情防控的最前沿。在中西部农村地区，口罩等基本医用物资的供应原本就极为稀缺，这些极为稀缺的口罩等基本医用物资主要配置给了奋战在当地疫情防控一线的医护人员、基层干部和重点人员等，绝大多数普通农民在市场上买不到口罩。农民呆在家里，不仅对于减低新冠肺炎的流行做出了贡献，同时也节省了医用物资，体现了广大农村地区作为疫情防控的战略腹地意义和社会“稳定器”功能。问题是，在当前面临复工、复产的新形势下，由于农民普遍缺乏口罩等基本医用物资储备，从而大大限制了他们离开家乡到外地务工的能力和客观条件。

二是农民基于个人经济理性，缺乏外出务工的内生驱动力。中西部地区农村目前大都还保留有自给自足的小农经济，在切断与外界的经济联系后，尽管货币收入显著减少，但并不会影响温饱。目前，沿海地区虽面临严峻的用工荒，但同时也高度重视疫情防控工作。出于安全考虑，对于从外地过来的流动人口，普遍要求进行一定时间（一般是14天）的医学隔离观察。在此期间的吃住费用需农民工自理。这就意味着，农民到外地务工，首先需要面临14天左右的纯消费生活。在目前形势下，外地的吃住成本比平常要高（部分地区还实行了惩罚性的食宿收费标准），甚至还可能会丧失尊严（被歧视等），或在高速路上滞留、流浪（进不去城，回不了家），这样的生活自然比不上继续在家里呆一段时间体面和划算。

总之，从农民方面看，当前复工、复产的困难之处主要是因为农民没有外出务工的基本条件（缺乏口罩的基本医疗物资，怀有被感染的恐惧），也欠缺外出的内生（经济）动力。

中西部基层政府：无复工复产顾虑，全面放开人员流动恐增加防疫压力

中西部地区基层政府的行为也是影响农民流动状况的重要因素。特别是主流舆论从“懒政”的高度提出这个问题之后，有不少文章开始从中西部地区基层政府的角度做分析。

笔者的调查显示，中西部地区基层政府在积极做好疫情防控工作的同时，也在努力实现复工、复产的目标。特别是中西部县域范围内、以本地劳动力为主的企业复工和复产成效较好。但不可否认，中西部地区基层政府在对跨区域的劳动力输出方面，确实还普遍存在着一些困难和困惑。因此，笔者认为，不能笼统地认为当地不重视复工、复产工作，也不宜简单地将当地劳动力无法有效输出上升到“懒政”高度。

目前，关键要看疫情防控与复工、复产的兼容性。在中西部地区，本地的复工、复产与疫情防控是兼容的，而东部沿海地区的复工、复产，对中西部地区而言并没有直接的帮助，反而造成了其疫情防控难度的增加。

在县域乃至市域范围内，当地政府对于人口流动具有可控性，从而保障了疫情防控的成效。在县域内，从家门口到企业，通过车接车送、中途不允许下车等特殊安排，能够比较有效地对人口流动进行监控和管制，从而最大程度地降低风险。本地人在本地企业里上班，因为其间的通道是被政府严格监控的，所以不需要进行多次医学隔离，而一旦跨区域输出劳动力，在劳动力流入地和输出地之间存在一个盲区，疫情扩散的风险和疫情防控的工作量将大大增加。作为劳动力输出地，农民外出流动更加容易，往往同时意味着在县域范围内的流动加大，当地疫情失控的可能性加大，防疫工作量增加。而作为劳动力流入地，则不得不进行14天的医学观察，提高了农民的外出成本。

尽管目前从各地新增确诊人数上看，全国绝大多数地区的日增确诊人数普遍不多。但是，如果考虑到这些确诊病例接触过的人群，则将是一个规模不小的群体。确诊患者只是传染病防控工作中的一部分对象，更庞大的对象是密切接触者以及普通民众。中西部地区基层政府在给确诊患者提供专业诊疗服务的同时，也要给密切接触者配备不少的人力和物力。全面放开县域范围内的人口流动，虽然可能有利于沿海地区的复工、复产，但却并不会给中西部地区的复工、复产产生更多帮助，反而增加防疫的风险和工作量。

综上，笔者认为，中西部地区没有全面放开人口流动，主要有两个原因：一是因为疫情防控的压力仍然较大；二是因为从其自身角度来说，在不全面放开人口流动的情况下，中西部地区也可实现复工、复产，而沿海地区的复工、复产需求并不能对其产生直接激励。

实际上，在解决了中西部地区基层政府对全面放开当地人口流动限制的担忧之后，笔者相信，绝大多数基层政府不会故意阻拦当地农民外出务工。

笔者认为，在基层肩挑两副重担的关键期，单纯给基层施加政治压力难以实现有效平衡疫情防控工作和复工、复产的目标，甚至可能造成基层形式主义的泛滥，从而更加偏离目标。可行的办法是按照“依法行政”的原则，贯彻落实中央提出的“科学防控、精准防控”理念。而要实现上述目标，需要上级政府通过有效的机制调整，给中西部地区的基层政府“减压”。

省级政府：根据疫情情况及时调整突发公共卫生事件响应等级，促进复工复产

中西部地区基层政府之所以在劳动力输出方面放不开，并不是因为压力不够大，而是因为压力太大。解决这个问题的办法，主要不是继续施加压力，而是要给它们科学减压。在这方面，上级政府需要有所作为，特别是要在有关的机制方面做出符合当地实际情况的调整。

笔者认为，根据各地疫情形势的实际状况，有差别地、动态地调整各地此次突发公共卫生事件应急响应的级别，是给基层政府切实减轻压力，体现中央提出的“科学防控、精准防控、依法防控”的精神和理念，实现疫情防控和恢复经济社会发展统筹兼顾的关键一招。

众所周知，我国的应急响应是在“非典”疫情爆发后才开始正式进行体系化建设。应急体系的基本架构是“一案三制”。“一案”是应急预案，三制分别是管理体制、运行机制和法制。经过十多年的法制建设，形成了具有我国特色的应急管理法律体系。《国家突发公共卫生事件应急预案》将突发公共卫生事件分为四级，分别是特别重大公共卫生事件（Ⅰ级）、重大公共卫生事件（Ⅱ级）、较大公共卫生事件（Ⅲ级）和一般公共卫生事件（Ⅳ级）。

此次新冠肺炎疫情，除湖北、海南等地最初启动了Ⅱ级响应以外，绝大多数地区从最初便启动了Ⅰ级响应，并持续至今。但在近一个月的时间里，各地的新冠疫情形势发生了巨大变化。部分省（市、县）甚至已经实现了多日的“清零”或日均确诊患者个位数增长，但却仍在执行Ⅰ级响应。笔者认为，各地目前仍在执行的应急响应级别与当地疫情的客观实际情况不匹配，这是造成当地基层政府难以在疫情防控工作和复工、复产之间实现统筹的制度性障碍。

按照国家最新提出的“以县为单位，科学划分疫情风险等级”的要求，笔者认为，上级政府要结合辖区各地方的疫情实际状况和当地医疗卫生机构的收治能力等多方面因素，对各地的应急响应级别进行有差别和动态地调整。部分省（市、县）可根据实际情况适当下调应急响应级别，对于那些彻底实现清零且持续稳定的地区，甚至可以直接进行响应终结。当然，若是在下调响应级别之后，出现了疫情反弹的趋势，也可以在科学研判之后，重新上调相应地区的响应级别。通过突发公共卫生事件应急响应级别的动态调整机制，使之更加符合疫情发展实际，从而给基层统筹疫情防控和恢复经济社会发展提供良好的制度保障。

总之，上级政府要通过及时调整此次新冠肺炎疫情应急响应级别，把基层政府从重压中解放出来，解除其后顾之忧，让他们轻装上阵。在此背景下，笔者认为，全国绝大多数的基层政府都可以尝试采取“扎口袋”的战术，缩小管控面，进一步精确管控点，对重点人群及其所在区域进行严格管理，对此外的区域则全面放开人口流动，妥善推动复工、复产。

（作者田孟系武汉大学中国乡村治理研究中心博士后）