智讯No.38│如何推动同中国的农业合作：南锥体国家的视角

原创 贾诗慧 拉美研究通讯

编者按：

农业合作是中拉经贸合作中最具潜力的合作领域之一，双方互补优势明显。近年来，中拉之间的农产品贸易额持续攀升，特别是在2018年中美贸易摩擦升级后，中国加强了在能源、食品等领域的多元化战略。在此背景下，以巴西、阿根廷为代表的南锥体国家的农产品愈发受到中国的青睐。不过也有另一种声音指出，南锥体地区农产品出口的种类和国家高度集中，贸易结构也长期存在不平衡的状况。又由于各国在农业政策和生产力方面存有较大差异，因而难以形成整体性的区域战略，这在很大程度上阻碍了该地区进一步发展同中国的合作关系。2019年12月，南方生产国集团（Grupo de Países Productores del Sur）联合美洲对话组织发布报告《升级中国—南锥体国家农产品加工业的合作关系：对公共和私营部门的建议》，呼吁南锥体各国加强区域合作，实现共同获益。这一组织由阿根廷、巴西、巴拉圭和乌拉圭四国的私营机构和专家创立于2012年，旨在促进南美地区的农业合作，发展环境友好型可持续农业，其管理委员会成员包括阿根廷前农牧渔业国务秘书马塞洛·莱古那加（Marcelo Regúnaga）、乌拉圭首任驻华大使吉耶尔莫·巴叶思·加尔梅斯（Guillermo Valles Galmés）等。

报告认为，亚洲是南锥体国家农产品的主要消费市场。在未来几年中，由于亚洲将继续引领全球人口增长，中产阶级的规模也将持续扩大，对南锥体国家各类农产品的需求将不断增加。另一方面，中美贸易摩擦带来的不确定性也为拉美主要农业生产国提供了一定的发展空间。南锥体国家凭借其在关键农产品领域的供应能力，有望成为中国有价值的合作伙伴。为此，南锥体国家应充分利用这一契机，强化区域合作战略，积极提升与中国的农业合作关系，从而获得更大收益。

一 农业合作关系拓展的有利因素

对于南锥体国家而言，有两大有利因素推动了自身与中国农业合作关系的发展：第一，中国的食品进口需求。中国的食品进口需求同粮食安全政策有着密切关系。2014年，中央一号文件聚焦农业现代化和农村改革，为中国农业自给自足设定了新目标。文件指出，包括大豆在内的中国粮食总体自给率要长期保持在80%以上，而这一数字较原先95%的自给率红线已出现较大幅度下调，这反映了中国国内需求的上升和供给侧能力的局限性。尽管中国政府已在保护耕地、改善土地质量、提高农业生产率等方面做出巨大努力，水稻、小麦和玉米三类主要粮食已能实现自给自足，但中国的大豆、部分水果、牛奶、高档食品等仍需依赖进口。近年来，中国消费者对牛肉的需求也大幅上升。随着中国人口和收入的持续增长，以及新消费偏好的形成，中国市场将进一步对南锥体和其他地区开放肉类市场，中国政府也会更多地通过特殊的融资机制和激励政策支持国内企业投资海外农业项目。

第二，南锥体的自身优势。中国和南锥体国家存在广泛的贸易互补性，南锥体国家占中国农产品的进口比重从2000年的19%提升至2015年的27%。智利是中国主要的水果和葡萄酒供应国，而巴西、阿根廷和乌拉圭出口的牛肉在2018年合计占中国进口牛肉总量的近70%，三国同样也是中国大豆进口的主要来源地。受到中美贸易摩擦的影响，南锥体国家中的大豆生产国对中国的重要性上升。在2018-2019财年的前几个月，巴西占中国大豆进口的份额攀升到77%，而美国则降至历史最低点4%。联合国粮农组织的研究表明，南锥体国家可耕地资源丰富，具有可观的潜在粮食生产能力，这也为双方的进一步合作创造了可能。

二 农业合作关系面临的挑战

尽管在上述背景下，南锥体国家普遍获得了贸易顺差以及可观的经济收入，但其贸易结构仍存在一定问题：一是南锥体地区对华贸易主要集中在巴西和阿根廷这两个国家，其中巴西约占出口总量的75%；二是各国贸易主要集中在少数几种农产品上。例如2018年巴西向中国出口了近360亿美元的农产品，其中大豆就占到77%；中国在2014年和2015年分别准许阿根廷的梨、苹果、高粱和向日葵进入中国市场，但大豆目前仍是阿根廷对华贸易的主要产品；即使是在智利，尽管根据中国和智利2005年签署的自由贸易协定，智利葡萄酒出口量因为享受零关税政策而大幅增加，但该国2017年对华出口总额的78%仍然来自铜矿。

出口产品的过于集中必然导致拉美生产企业易受价格和需求波动的影响，而中国蓬勃发展的转基因食品行业，以及中国国内农业团体对进口限制的呼吁，都可能在未来影响南锥体国家的对华农产品出口。对于这一状况，采取协调一致的方法来应对中国市场应当是南锥体各国的基本逻辑，然而区域内各国农业政策和生产力方面的明显差异也限制着整体性区域战略的实施。各国应当认识到，作为全球最大食品净出口地区，南锥体愈发需要共同思考并主动塑造自身与中国及其他合作伙伴的关系。无论区域合作战略如何发展，它都应服务于更广阔的商贸和技术利益，并将大量公共和私营部门参与者纳入其中。

此外，尽管中美贸易摩擦为拉美国家的商业扩张提供了一定机遇，但同时也带来了持续的挑战。各国应努力平衡中美之间的关系，克服区域内部日益加剧的政治不确定性，避免政治变动导致国家间关系受损。

三 对南锥体国家的相关建议

中国和南锥体在粮食安全方面的高度互补性为双方建立更加紧密、平衡的贸易关系奠定了基础。南锥体国家内的公共和私营部门应当把握机遇，并在以下几个方面做出提升：

第一，加强区域和跨区域供应链、价值链的整合，否则南锥体国家间将继续成为竞争对手，从而失去同中国的议价能力。

第二，制定具有前瞻性的对亚洲政策。应当明确中国的战略重点及其对农产品的需求，结合南锥体区域利益，努力重构中拉贸易关系，解决长期存在的贸易不对称问题。不仅如此，中国和南锥体的贸易关系不应局限于商品供求关系，而是应成为基于全球粮食安全和环境可持续性发展的南南合作关系。南锥体国家间也应统一卫生和检验检疫要求，加强农业创新机构间的技术合作。

第三，协调各国市场准入规则。南锥体国家之间差异较大：智利是世界上最开放的经济体之一，但其他国家的贸易开放程度相对较低，因而以“南方共同市场”名义签署的贸易协定非常有限。同时，巴拉圭尚未同中国建交，一旦中美贸易摩擦升级，南锥体国家或许无法避免在中美之间“选边站队”。目前，采取统一行动，利用世界贸易组织的机制在市场准入和贸易便利化方面与中国达成共识是最有利的措施。南锥体国家的公共与私营部门之间也应加强协调沟通，促进各国在华贸促机构间的信息交流。

第四，统一食品安全标准。食品安全是中国消费者关注的核心问题。对于南锥体而言，为达到甚至超越日益严格的中国食品安全标准，各国农产品生产体系间的相互协作至关重要。这将有助于建立中国消费者的信心，使南锥体成为中国可靠的农产品合作伙伴。

第五，发挥现有区域平台的杠杆作用。区域战略需要功能性合作平台作为依托，当前涵盖南锥体国家的区域平台包括太平洋联盟、南方共同市场和中拉论坛。其中，中拉论坛以及《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015－2019）》能有效提升中拉农产品企业之间的合作，而南方共同市场和太平洋联盟则为区域内和跨区域协作提供了机会。此外，“一带一路”倡议以及其他跨太平洋合作倡议未来也可能提供新的机制，以帮助更多南锥体商品和服务进入中国市场。

参考文献：

Paloma Ochoa, Margaret Myers, and Pablo Elverdin, “Upgrading China-Southern Cone Agro-Industrial Relations: Recommendations for the Public and Private Sectors,” Grupo de Países Productores del Sur and Inter-American Dialogue, December 2019.

撰稿：贾诗慧，北京大学国际关系学院博士研究生。

原标题：《智讯No.38│如何推动同中国的农业合作：南锥体国家的视角》

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