疫情与财政｜减税空间不大，可扩大赤字发国债，实行跨年预算

当前新冠肺炎疫情防控形势仍十分严峻，短期内给经济造成了巨大冲击。为缓解疫情影响，财政部出台多项财税政策，各地政府也纷纷出台针对性举措，减轻企业的经营压力。澎湃新闻采访了中国人民大学财政金融学院财政系主任、人大财税所研究员吕冰洋，应对疫情带来的经济影响,财政如何发力？财政支出有哪些需要完善的？财政该如何改革？吕冰洋教授进行了解读并提出建议。

澎湃新闻：应对疫情带来的经济影响，当下一系列的财政支出是否到位？积极的财政政策如何做到大有可为？

吕冰洋：应对疫情肯定需要积极财政政策发力。积极财政政策主要体现在支出政策调整与税收政策调整上。关于财政支出主要是从两方面考虑：1，整体上支出是否要突破3%的赤字率？当前背景下，我个人认为要考虑突破3%赤字率并增发国债。2，调整财政支出结构。今年各个地方的两会已经结束，这意味着财政预算也都做完了，但是突然发生了这个疫情，那么已经做好的预算要根据实际情况进行调整。例如，财政支出结构中卫生健康支出、灾害防治及应急管理支出占比肯定会增加。在税收政策上，要着眼于降低企业成本，增加企业现金流，至少保证企业能够在疫情冲击下生存下来。

澎湃新闻：实施积极财政政策又会带来什么压力？

吕冰洋：今年财政会面临较大的压力。第一，应对疫情带来财政压力。财政部公布，截至2月13日，各级财政投入805.5亿元 ，中央财政投入127.9亿元。这些支出用于疫情基建、设备和防护物资采购、疫情防控人员补助和医疗救治费用补助、基层防疫经费等，估计整个疫情期间，应对疫情的财政支出金额会在1000-1500亿元。我们还有一系列的减税政策，包括支持防护救灾、支持物资供应、鼓励捐赠、支持复工复产等四类政策，这些减税政策将会带来税收减收，并且将持续发挥一段时间，全年减税规模也会在5000亿以上。支出增加与税收减少的同时发生，财政上压力肯定会很大。

其次，财政还面临着保增长和建设小康社会的压力。今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年。地方两会都已经开完了，各地今年的经济增长目标也定好了，疫情突如其来，要实现既定目标，财政政策就要发力，一方面要发挥它逆周期调节作用，拉动经济增长；另一方面，要化解这次疫情可能带来的经济和社会风险。我们一直坚持赤字率不超过3%，但是经济下滑背景下，又面临疫情冲击，还是需要提高财政赤字率，扩大财政支出并增发国债。

澎湃新闻：扩大支出是否会引起债务负担过重？这是长久之计吗？您有什么好的建议？

吕冰洋：世界各国历史经验表明，在危机发生的时候，很多国家突破了3%的约束。2008年世界金融危机发生后，经济发达国家平均赤字率由2008的1.9%迅速上升到7.4%，之后逐年下降，到2013年后回落到3%。新兴市场经济国家和拉美国家的平均赤字率则由2008年负值（财政盈余状态）转为正值。在今年形势比较紧张，财政需要发挥作用时候，我们可以增发国债，用于弥补减税增支带来的财政缺口、用于疫情地区救助、用于弥补卫生防疫系统的短板。

但是我们并不是说就要放松财政约束，越是财政赤字率提高的时候，越是要强调财政约束的重要性，避免未来出现的财政可持续性问题。我们可以考虑实行中长期预算的平衡，譬如建设中长期财政预算制度。这个从十八届三中全会开始一直在提，借此机会我们就要推动这方面改革，实现以5年为期的跨年度预算平衡。正好我们在做十四五规划，按照五年期要求动态平衡赤字率不超过一定的值，而不是每年限定一个数字，这样引入中长期预算，提高财政政策的灵活性。

另外，要多角度思考财政可持续性问题。一方面，我国债务余额逐年增长，财政还本付息压力增大，例如财政债息支出占整个财政支出比例从2009年的2%提高到去年的3.5%，这几年连续处于上升趋势。另一方面，也应看到，中国国情与其他国家不同，中国政府有大量的权益性资产，如根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》，2018年国有资本权益总额为58.7万亿元，再加金融资产和行政事业单位资产，中国政府抵抗风险冲击的能力还是很强的。

澎湃新闻：针对目前中央和各地出台的很多减税降费政策，您怎么看？减税空间大吗？

吕冰洋：总的判断，积极财政政策减税的空间并不大。因为从2009年提出结构性减税政策到现在，政策上一直是在减税的。虽然有些年份由于“金税三期”工程实施，税收征管加强导致税收增加，但是总体看宏观税负处于不断下降趋势。2018年和2019年我国分别实行1.3万亿和2万亿以上的大规模减税，减税空间已经不大。连续几年大规模减税导致财政收入下滑比较厉害，2019年全国财政收入增长3.8%，比2018年下降2.4个百分点，而其中地方级财政收入增长下降更厉害，2019年仅增长3.2%。这种情况下，加上已经有的税收优惠政策，那么减税空间肯定是有限的。

因此，我们不会再像去年一样采取大规模的、普惠性的减税，只能采取有针对性的减税政策。减税政策主要聚焦在两个方向，一是针对疫情防控的政策，二是针对解决企业现金流的政策。现金流紧张问题是企业目前面临最困难的问题，要解决这个问题，除了财政政策外，货币政策和社会保障政策要一起发力。除了国家层面出台一系列政策外，各地方针对中小企业也采取了一系列的税收优惠政策。

澎湃新闻：目前，地方公共预算中公共安全、公共卫生支出比例如何？各地的预算是否留足了空间？未来当如何调整？

吕冰洋：各省两会期间都会公布《关于2019年财政预算执行情况和2020年财政预算草案的报告》，我们收集并分析了一下，发现只有15个省份部分公开了预算支出明细项目，其他省份没有公布。这方面是需要改进的，要让公众知道地方政府的钱花在了什么地方。

疫情突然发生，政府首先应考虑动用财政预备费。按《中华人民共和国预算法》规定，各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的1%-3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。但我们发现，现在公布预算费支出的13个省份中，预备费平均是1.2%，有的甚至不到1%，可见各省普遍计提的预备费比例是很低的。

除了预备费外，各省灾害防治及应急管理支出占财政支出的比平均设置在0.5%，2019年的决算也是占0.5%，今年的预算是参考往年的支出情况设定的。上海和北京设定的比较高，上海市为3%，北京市为2.5%。在公共卫生健康支出方面，各省平均占财政支出的比重为8.1%，这和去年的初步决算保持平衡。而恰恰是疫情重灾区湖北省，预备费、灾害防治及应急管理支出、公共卫生健康支出均低于全国平均水平，这种情况下要么调整财政支出结构，要么要增加中央对湖北省转移支付。

现在疫情在全国范围爆发，需要我们反思：第一，各地方为什么计提预备费比例普遍比较低？有的甚至低于《预算法》的最低规定》；第二，疫情冲击下暴露出我们在灾害防治、城市应急系统、公共卫生、大众健康等方面存在不少短板，我们之前设计的财政支出结构是否合理？

澎湃新闻：财政支出结构怎样调整？如何提高财政支出效率？

吕冰洋：调整财政支出结构实际上是从去年就大力开展了，2019年为支持减税降费政策的实施，两会上要求全国一般性支出压缩5%，7月份又进一步要求力争压缩10%以上。在财政减税增支压力加大的背景下，财政要做的是在提质增效上做文章。首先是要保障重点，据财政部刘昆部长强调，今年财政支出重点是要保障疫情防控经费的落实、支持脱贫攻坚任务完成、加强污染防治和生态建设、推进创新发展和产业升级、保障和改善民生。其次是要提高财政支出效率。如何提高？我们多年一直强调实行财政绩效预算管理，但说起来容易做起来难，为提高绩效预算管理又导致项目指标分解、层层填表等问题。实际上，提高财政支出的透明度，加强对财政支出的审计监督是提高财政支出效率的不二法门。

澎湃新闻：这次疫情暴露了许多短板，也引起反思，财政上有哪些需要改进？

吕冰洋：这次疫情暴露了财政在推动国家治理方面的一些短板，个人认为，一方面财政政策要及时面对复杂多变的经济社会形势做出回应，另一方面，要化危为机，积极推动改革，借此机会把我们多年来想做而未做，或者开展缓慢的制度改革大事完成。

第一，建立中长期预算制度，实行跨期预算平衡，提高财政透明度，提高财政绩效管理水平，这方面刚才讲了。第二，要从根本上考虑公共物品和公共服务的提供者与提供方式问题。我们多年来形成一种理念，就是公共的事就是政府的事，政府的事就要通过财政资金来解决。实际上，不论是财政理论而各国实践，公共物品和公共服务不是必然要由政府来提供，公共物品分为纯粹公共物品和混合公共物品，理论上，纯粹公共物品所占比例是很少的，绝大部分归为是混合公共物品，在性质上分别归为俱乐部物品和公共池塘物品，这两类公共物品在绝大多数情况下可以由私人部门来提供。如果混合物品和大量公共服务能让私人部门提供，那么财政压力就会减轻很多。这样既可以给社会松绑，激发社会参与公共治理积极性，又给政府卸了不少担子，何乐而不为呢？例如，在此次疫情期间，可以看到很多社会组织、民间团体、企业、志愿者发挥了积极作用，而湖北红十字会在这次疫情救助中的工作反而并不理想。私人部门有热情、有资金、有经验，可以通过合理的制度设计，让他们在教育、科技、医疗、污染防治、公共交通等领域发挥更大作用。这就需要一系列更深入的改革，其实就是要调整政府与市场关系、政府与社会关系，给社会松绑，政府由社会的大家长角色变为社会的参与者角色。这就需要我们把十八届三种全会、十九大与十九大四会强调的国家治理方面的改革坚定不移地推进下去，向改革要活力，向改革要发展。

澎湃新闻：中央和地方财政关系一直是财政改革的重难点，目前的形势下要怎样推进？您有哪些建议？

吕冰洋：经济形势往上走的时候，改革是比较容易进行的。在当前背景下，中央地方财政关系改革上可以按暂停键。政府间财政关系改革主要包括：一个是财权方面改革，另一个是事权与支出责任方面改革。财权改革主要集中体现在中央与地方税收分享方法改革与地方税建设问题，这方面改革会影响到地方财力保障、地区平衡、地方积极性发挥方向等问题，可以说牵一发而动全身，改革并不容易。当前财权划分还是主要强调调动地方发展经济积极性，因此财权划分改革可以暂时不动。就事权与支出责任方面改革而言，这几年改革推进速度很快，分别就基本公共服务领域、教育、科技、交通运输等领域进行了改革，每项改革均会影响到地方财政支出结构，当前背景下可以暂缓这方面改革。