全球看武汉︱危机四伏的世界⑦：联合国必须加强协调机制

2019年，全球防范工作监测委员会（GPMB）撰写了一份报告《一个危机四伏的世界：全球突发卫生事件防范工作年度报告》(A World At Risk: Annual report on global preparedness for health emergencies )。全球防范工作监测委员会是一个独立的监测和宣传机构，2018年5月由世界银行和世界卫生组织共同召集建立。该报告特别了关注流行病和大流行病的生物风险，并提出了全球领导者为防范紧迫威胁必须采取的七项行动。

澎湃新闻翻译了该报告的全部内容。本篇从联合国的角度，提出协调国际社会合作的办法。

尽管备灾的责任主要由地方和国家领导人承担，但有效的国际应对系统对全球安全网络的构建不可或缺。崭新的全球趋势和挑战渐增，带来更复杂的卫生紧急情况，国际社会必须做出更好的防范与预备。贫穷、匮乏、卫生状况不佳以及政府机构薄弱，可导致疫病暴发升级为大范围的人道主义灾难，并迅速蔓延至国家当局无法控制的程度。世卫组织就国际社会对任何突发卫生事件做出的响应提供领导，但需要联合国其他机构可靠而系统的支持，从而解决世卫组织管理范围之外的后勤和人道主义发展相关事宜。

迄今为止取得的进展

尽管刚果民主共和国因埃博拉疫情得到越来越多的关注，工作不断取得进展，但第十次埃博拉疫情仍在暴发中，这揭示出全球和国家对疫病流行的防范工作面临的复杂挑战。所取得的若干进展如下所列：截至2019年7月，已有17万人接种了明显有效的疫苗，并有可供使用的治疗方法（有些方法是在早先暴发中研究确定的，有些则是新发现的）；刚果民主共和国卫生部的高层人员大力参与；世卫组织迅速部署一个多学科紧急事件管理团队；邻国的防范水平得以提高；创新技术的运用（参考文献58）。

机构间常设委员会（IASC）（2019年4月）启动了经修订的全系统适用的“传染性疫病事件中人道主义对策全系统升级”议定书，以对既有的人道主义对策加以调整（参考文献59,60）。

持续存在的挑战和障碍

1）国际协调机制并不适合于复杂环境中的突发卫生事件

诸如刚果民主共和国东部和也门等国家和地区的不安全环境，已然模糊了卫生紧急状况与人道主义紧急状况之间的界线，需要采取新的国际防范和响应措施。崭新而灵活的方法，应对紧急情况响应的不同领域中的多部门主要国际行动者提供系统性的协调，从而可对行动做出实时的计划、监测、评价和调整。

2）并不明确由谁负责

联合国秘书长延迟确定了2014-2016年西非埃博拉危机中公共卫生紧急情况的领导者（联合国埃博拉应急特派团）。2019年5月23日，即刚果民主共和国东部埃博拉疫情暴发后10个月之后，联合国秘书长才任命联合国埃博拉应急协调员负责对联合国全系统的控制工作加以监管（参考文献61）。在2009年H1N1流感暴发期间，尽管联合国系统流感协调员也参与其中，但世卫组织总干事却更明确地就此负责，这导致了工作混淆（参考文献62）。

3）世卫组织的协调和召集机制捉襟见肘

世卫组织在突发卫生紧急事件方面的领导力来自《国际卫生条例（2005）》所列，但其召集和协调机制不足以为各国的能力建设提升和应对全球疫情提供全力支持，也无法确保就全球疫病防范承担更大责任。除此之外，世卫组织缺乏联合国提供的更广泛而系统的支持，以解决超出其能力范围的诸如违反安全和贸易条约等问题（参考文献63）。

4）缺失用于在早于宣布突发卫生紧急事件（PHEIC）之前的中间触发机制

《国际卫生条例（2005）》在名为“国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）”标题之下为激活全球资源提供了非常明确的标准。但是，该系统在疫情暴发早期动员国家和国际资源以及指导多部门行动的能力方面存在欠缺。许多利益相关方都误解了PHEIC系统的用途。宣布为PHEIC之后，将采取具体行动，包括共享关键信息以进行风险评估，调整应急计划并根据需要实施临时措施。PHEIC的作用仅限于疫情蔓延的后期，且发出PHEIC的声明可能会带来潜在的负面影响（例如，采取单方面且不明智的限制旅行或贸易的国家行动）（参考文献64,65）。如若能在宣布PHEIC之前设定中间触发机制（intermediate triggers），就可在较早的应急阶段动员更广泛的国家和国际社会投入，且不会影响IHR（2005）所列明的PHEIC标准的实施（参考文献66）。

需要采取的行动

联合国必须加强协调机制

联合国秘书长必须会同世卫组织和联合国人道主义事务部，明确联合国所承担的全系统的角色与职责，加强在不同国家的卫生和人道主义紧急情况下的协调；在卫生紧急情况下应及时触发以迅速重启预备和响应策略；强化联合国在备灾方面的系统领导力，包括采取例行模拟演习的方式。世卫组织应在宣布《国际卫生条例（2005）》中所列的国际关注的突发公共卫生事件之前，采取某种方式在疫情暴发的早期阶段来动员更广泛的国家、地区和国际社会的投入。

2020年9月前的进度指标

- 联合国秘书长会同世卫组织总干事和主管人道主义事务副秘书长，加强协调，并明确各自的角色和职责，并就不同国家以及各种卫生和人道主义紧急状况下及时启动协调一致的联合国全系统卫生应急行动。

- 联合国（包括世卫组织）至少开展两次全系统培训和模拟演练，其中一项演习应涵盖对故意释放致死性呼吸道病原体事件的应对。

-  世卫组织制定若干中间触发机制，在疫情暴发早期，动员国家、国际和多边行动，以补充《国际卫生条例（2005）》中有关疫情后期和更晚期阶段的既有机制。

- 联合国秘书长与卫生、安全和外国事务官员举行高级别对话，以确定世界如何应对致命的呼吸道病原体大流行所造成的威胁，以及管理极端复杂和不安全的疫病暴发情境下的防范措施。

最终目标

联合国全系统对全球卫生紧急情况的响应不再有任何含混或拖延。设立明确的规则、角色和职责，还应确定领导人，授予其对全系统加以协调的权限。领导人应当具有经由定期模拟或实际事件而积累的领导全球应急行动的经验。世卫组织能够在疫情暴发或突发卫生事件的早期迅速动员国家和合作伙伴。

参考文献：

58、Ibid, IOAC.

59、Standard operating procedure. Humanitarian systemwide scale-up activation. Protocol for the control of infectious disease events. Geneva: Inter-Agency Standing Committee; 2019 (https://interagencystandingcommittee.org/system/files/190404_iasc_ infectious_disease_scale-up_activation_protocol_web.pdf, accessed 20 August 2019).

60、KeymessagesontheIASCsystemwidescale-upactivationfortheEbolaresponse.In:Inter-AgencyStandingCommittee[website]. Geneva: Inter-Agency Standing Committee; 2019 (https://interagencystandingcommittee.org/iasc-transformative-agenda/news- public/key-messages-iasc-system-wide-scale-activation-ebola-response, accessed 20 August 2019).

61、DR Congo: ‘No time to lose’ says newly appointed UN Ebola response coordinator. In: UN News [website]. New York: United Nations; 2019 (https://news.un.org/en/story/2019/05/1039051, accessed 20 August 2019).

62、Independent Oversight Advisory Committee. From “never again” to the “new normal”: What does the 2018–2019 Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo tell us about the state of global epidemic and pandemic preparedness and response?” Commissioned paper by the GPMB at www.who.int/gpmb

63、University of Oxford and Chatham House, UK. The status of governance and coordination for health emergency preparedness, readiness and response. Commissioned paper for the GPMB at www.who.int/gpmb

64、JohanGiesecke,onbehalfofSTAG-IH.ThetruthaboutPHEICs.Lancet.5July2019(http://dx.doi.org/10.1016/S0140-6736(19)31566-1, accessed 20 August 2019).

65、Tomori O, Durrheim D, Gostin L, Kavanagh MM. Ebola in North Kivu, DR Congo – is it an undeclared public health emergency of international concern (PHEIC)? Travel Med Infect Dis. 2019;29:1–3.

66、University of Oxford and Chatham House, UK. The status of governance and coordination for health emergency preparedness, readiness and response. Commissioned paper for the GPMB at www.who.int/gpmb.

（注：基于原报告的版权申明，本版本并非由世界卫生组织提供，世卫组织不对本翻译内容的准确性负责。详细内容请参考英文原版报告。）