全球看武汉︱危机四伏的世界⑥：亟须经济风险规划

2019年，全球防范工作监测委员会（GPMB）撰写了一份报告《一个危机四伏的世界：全球突发卫生事件防范工作年度报告》(A World At Risk: Annual report on global preparedness for health emergencies )。全球防范工作监测委员会是一个独立的监测和宣传机构，2018年5月由世界银行和世界卫生组织共同召集建立。该报告特别了关注流行病和大流行病的生物风险，并提出了全球领导者为防范紧迫威胁必须采取的七项行动。

澎湃新闻翻译了该报告的全部内容。本篇指出，在防范突发卫生事件方面，各国政府部门的资金投入仍然显得不足。

即使最保守的研究也表明，疫病大流行风险同样会对经济造成高等级威胁，例如气候变化（0.2-2.0%全球GDP，根据2014年政府间气候变化专门委员会）或自然灾害（0.3-0.5%全球GDP，每年约6.5万人死亡）（参考文献42）。国际货币基金组织把达到重大经济灾难的标准定为0.5%的GDP损失。

尽管紧急预防措施的成本效益比很高，政府仍时常忽视它。世界银行和WHO分析研究表明，大多数国家需要每年人均1-2美元的支出，即可支持大流行病防御机制达到合理等级。考虑到这一机制对经济发展的好处（不包括挽救生命消耗的巨大成本），投资健康系统，执行国际卫生条例 IHR（2005）将带来各种情形下都不错的回报。每年为加强动物和人类健康系统投入19-34亿美元，将产出每年约合300万亿美元的全球公共效益（参考文献47），投资回报达到10到1或更高（参考文献48）。对防疫能力和系统的投资符合全球公共利益——所有国家都能从各国的投资中获益。

基于潜在的经济和响应成本，不对其加以投资，则不啻为高风险豪赌。

迄今为止取得的成就

一些国家和国际社会组织逐渐意识到，防疫能力是加强更广泛的公共健康系统和推进全球健康议程（参考文献49）中的关键。比如：塞内加尔为其紧急事件运营中心制定了一条预算基准线；大湄公河次区域卫生安全项目，开始与柬埔寨政府、老挝人民民主共和国政府、缅甸政府和越南政府合作，共同提升传染性疾病和其他健康威胁的防御机制。

区域倡议组织同样增加了对疫情预防的资金投入，包括以下几个组织机构：

- 非洲疾控和防御中心（0.35亿美元，2017-2018）建立了5年战略规划，为外部基金赞助者进行更直接或是平行的资金援助提供基本策略；

- 西非区域疾病监控系统增强计划（3.908亿美元，2016-2018），用于支持11个西非国家提升增强国家、区域和跨部门间整合疾病监控和响应系统的能力；

- 印度太平洋卫生安全倡议组织投资建立产品开发合作关系，以加快对新药、诊断方法和卫生系统应用的研究。

10个国家制订了国家卫生安全行动计划（NAPHS）和其他卫生计划，国内以及双边/多边协助流的跨领域交互图，用以可视化这些计划促进的协作作用和资金流动：比如，在塞拉利昂，8个行政单位和其他外部捐赠者共同筹措了0.477亿美元用于实施国家卫生安全行动计划（参考文献50）。

国际融资机构纷纷提高了防疫融资的优先级：

- WHO设立了应急准备基金会（Contingency Fund for Emergencies，CFE）以在前24-48小时内，即时响应疾病暴发和潜在的人道主义危机；这项基金成立于2015年；CFE帮助WHO完成了48个国家的70多个独立事件的快速响应。

- 世界银行成立了大流行性传染病紧急基金（PEF），以保险和现金两种形式，对疫情暴发早期，疾病尚未大规模流行时采取的措施进行支付；资金支持的申请有三个标准——病原体类型、传染性和技术评估报告（参考文献52）；

- 世界银行组织，包括国际开发协会，除了在融资方面做出努力外，还为发展中国家争取共建临床研究能力的政治支持和协作机会，这也是全球大流行病预防的重要组成部分。

持续存在的挑战和阻碍

1）防疫的融资机制破碎，尤其在国家层面

从中央政府到其下各级政府都需要更多有针对性的资金投入。国家领导人大多都没有优先为卫生系统尤其是防疫系统提供充足的资金。防疫投资与其他卫生系统增强措施同样不被重视，缺乏投资。

2）国家卫生安全行动计划缺少国内的资金支持

国家防疫行动能否成功，依赖于国家识别系统间的隔阂、制定计划并调动资金支持计划实施的能力。不管其评估和计划有多充分，没有一项国家卫生安全行动计划（NAPHS）得到完备的资金支持（参考文献54）。在缺乏国内资源情况下，国家无法填补资金空缺，国家层面计划的实施会出现停滞甚至倒退。

3）国际对世界上最贫困国家的资金支持不足，现有资金也没有得到高效利用

物资紧缺的国家不太可能完全自主实现对国家卫生安全行动计划（NAPHS）的资金支持。资金规模达750亿美元的国际开发协会第18轮增资成功支持了25个国家的防疫计划，然而大多数贫困国家在其他发展目标的掣肘下也不会选择将有限资源投入到防疫中。

4）缺乏支撑疫情快速响应的快速融资渠道

既有融资机制在应对长期的疫情暴发和迅速传播的全球性大流行病，尤其是呼吸性大流行病方面的防疫是不足的。

5）WHO资金不足

WHO缺乏可预测、可灵活调动，有可持续来源的资金，不足以支持国家卫生系统在协同预防和响应上发挥关键作用。

6）大流行病紧急融资机构需要改革

回顾过去，PEF模型失效，源于关键的设计问题；具体来说，是将释放保险机制的疾病扩散规模的参数标准设定过高（参考文献56，57）。世界银行重新设计了PEF，期待新的模型能够在2020年年中投入使用。这需要更高的弹性和灵敏度，让资金能更早到位，应用到更广范围的疫情暴发中。

7）私有部门资源大部分没有得到利用

虽然商业运营依赖于经济和社会稳定，并有其价值体系，但包括诸如物流和供应链等可以助力防疫行动的私有部门，并没有被充分动员参与进来。

8）需要投资范例以鼓舞捐赠信心

需要各方多头并进，创造一个政策制定者和公众社群共同努力的氛围，为有效的防疫措施准备行动计划和必需物资。在缺少长期全面的防疫物资动员计划的情况下，决策者必须让私有部门参与进来，打造出多方位的紧急卫生事件的防御范例，范例应涉及卫生系统、人类健康、动物健康、疾病管理和环境。

需要采取的行动

1）财务机构必须将防疫与经济风险规划联系起来

为了缓解全国性、区域性的传染病，以及全球性的大流行病导致严重经济影响，国际货币组织IMF和世界银行必须立刻将防疫体系整合到经济风险和机构评估系统中，例如IMF与各国的下一轮第四磋商条款（Article IV consultations），以及世界银行附属机构国际开发协会IDA将发布的下一财年各国系统性国别诊断（Systematic Country Diagnostics）。国际开发协会援助增资，全球抗艾滋、结核和疟疾基金，和全球疫苗免疫联盟都应将关于防疫的具体承诺纳入进来。

2020年9月前的进度指标

- 货币基金组织和世界银行将防范工作纳入到其系统的国家风险、政策和机构评估中，包括在货币基金组织的《第四磋商工作人员报告》和为国际开发协会贷款/赠款之目的。

- 国际基金体系将其覆盖的范围和支援的规模扩展到紧急卫生防疫上，包括国际开发协会第19轮增资 （the IDA19 replenishment），联合国中央应急基金（the Central Emergency Response Fund），全球疫苗免疫联盟、全球基金以及其他组织。

2）发展援助基金组织须为提升防疫工作的资金打造激励机制。

捐助者、国际供资机构、全球基金和慈善机构，须为世界上最贫困和脆弱的国家募集更多资金，更好更及时地对接来自联合国中央应急基金（the Central Emergency Response Fund）的卫生发展援助，来填补这些国家实施卫生安全行动计划时的资金缺口。这是全球各国共同的责任，并符合全球公共利益。成员国应同意为WHO对疫情防御和响应的资金做出更多贡献，并持续支持WHO意外损失准备基金（CFE），包括建立并践行世界银行大流行病紧急融资体系的增资计划。

2020年9月前的进度指标

- WHO成员国同意在2020年为第73届世界卫生大会增加用于防范工作的评定会费；并且成员国、世界银行和捐赠者持续地为WHO意外损失准备基金（CFE）提供每年1亿美元的支持。

最终目标

所有国家利用国内资源完成融资，并充分满足实施国家卫生安全行动计划（NAPHS）的资金需求，世界上最贫困的国家由国际资源进行辅助。防疫资金规模水平整体提高。国际货币基金组织和世界银行具备有效的行动体系支持各国防疫措施，应对紧急情况的资金能迅速到位。WHO拥有充足的资金储备和物资技术的支持，支撑各国防疫，并领导全球对任何范围内发生的紧急公共卫生事件做出响应；CFE得到包括世界银行PEF在内的众多捐赠者的持续捐赠。

参考文献：

42、Source: United Nations Office for Disaster Risk Reduction (UNDRR).

47、People, pathogens and our planet: the economics of one health. Washington (DC): World Bank; 2012 (http://documents.worldbank. org/curated/en/612341468147856529/People-pathogens-and-our-planet-the-economics-of-one-health, accessed 20 August 2019).

48、ScharDL,YameyGM,MachalabaCC,KareshWB.Aframeworkforstimulatingeconomicinvestmentstopreventemergingdiseases. Bull World Health Organ. 2017;96(2):138-40.

49、World Bank Group. “Pandemic Preparedness Financing-STATUS UPDATE, June 2019” Commissioned paper by the GPMB, www.who. int/gpmb.

50、StrategicPartnershipforInternationalHealthRegulations(2005)andHealthSecurity(SPH).In:WorldHealthOrganization[website]. Geneva: World Health Organization; 2019 (https://extranet.who.int/sph, accessed 20 August 2019).

52、Financial Intermediary Funds (FIFs): Pandemic Emergency Financing Facility (website]. Washington: World Bank: 2019 (https:// fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/pef#3, accessed 20 August 2019). The financial support has been capitalized at US$ 425 million for the insurance market and has a target of US$ 50–100 million for its cash window.

54、WHO,“ThematicPaperontheStatusofCountryPreparednessCapacities”CommissionpaperfortheGPMB,www.who.int/gpmb.

56、Financial Intermediary Funds (FIFs): Pandemic Emergency Financing Facility (website]. Washington: World Bank: 2019 (https:// fiftrustee.worldbank.org/en/about/unit/dfi/fiftrustee/fund-detail/pef#3, accessed 20 August 2019).

57、Independent Oversight Advisory Committee. From “never again” to the “new normal”: What does the 2018–2019 Ebola outbreak in the Democratic Republic of the Congo tell us about the state of global epidemic and pandemic preparedness and response?” Commissioned paper by the GPMB at www.who.int/gpmb.

（注：基于原报告的版权申明，本版本并非由世界卫生组织提供，世卫组织不对本翻译内容的准确性负责。详细内容请参考英文原版报告。）