全球看武汉︱危机四伏的世界④：如何建立高效的体系

2019年，全球防范工作监测委员会（GPMB）撰写了一份报告《一个危机四伏的世界：全球突发卫生事件防范工作年度报告》(A World At Risk: Annual report on global preparedness for health emergencies )。全球防范工作监测委员会是一个独立的监测和宣传机构，2018年5月由世界银行和世界卫生组织共同召集建立。该报告特别了关注流行病和大流行病的生物风险，并提出了全球领导者为防范紧迫威胁必须采取的七项行动。

澎湃新闻翻译了该报告的全部内容。本篇介绍如何建立一个全球联动的高效防范体系。

制定疫情防范计划，会更有助于成功应对突发事件。而疫情暴发期间获得的能力和知识，会成为应对下一次危机的依据，形成良性循环。建立这些防范措施，需要优先考虑整个社会的制度体系，在各种情况下，测试不同的应对模式，并在所有经济级别的国家之间，创建共享最佳实践方法的环境和机制。

由高效而可行的地方卫生系统提供的基础医疗保障，以及与疫情防范同样重要的心理健康和社会服务，将产生多重效益，包括传染病的预防和控制、更好的医疗效果、提升社会信任以及增强应对能力。出现突发卫生事件时，国家和地方政府需要依靠一个资源充足、协调沟通能力强且经验丰富的全球后备系统。

每个国家和团体都必须做好应对意外情况的准备。

迄今为止的进展

发现疫情的及时性显著提高，2016年暴发的寨卡病毒（Zika）、2018年刚果民主共和国（Democratic Republic of the Congo，DRC）暴发的埃博拉病毒，以及乌干达（Uganda）首例埃博拉病例的及时发现，都表明了这一点。乌干达最近一例埃博拉病例被迅速发现、隔离和治疗，反映出乌干达加强了对疫情防范的准备和投资。此外，刚果民主共和国东部的9个邻国也加强了防范工作。

作为《国际卫生条例（2005）》（IHR）监测的一部分，全球累计进行了103次模拟演习和50次事后回顾，26个国家举办了《国际卫生条例（2005）》——兽医体系效能（Performance of Veterinary services, PVS）跨国研讨会（参考文献31，32）。

中国、尼日利亚、世卫组织非洲及东地中海区域（WHO African and Eastern Mediterranean regions）等国家成立了公共卫生组织/机构，并效仿成功案例制定了培训计划。

独立国家联合体（the Commonwealth of Independent States ,CIS）的一些成员国以及在欧洲环境和可持续发展咨询委员会中积极活动的国家，加强了自身监测和实验室的能力，包括成立能够快速运作的移动医疗队。

全球层面，2014-2016年西非埃博拉危机后，世界卫生组织（WHO）建立了新的卫生突发事件防范计划，使世卫组织能在疫情暴发中发挥更强大和高效的作用。这些改革对全球应对卫生突发事件产生了重大影响。

越来越多的人认识到，社区有必要参与疫情防范各方面的工作。最近暴发的埃博拉病毒、寨卡病毒以及其他传染病疫情中，鉴于社区在疫情防范中的高效，越来越多的人呼吁社区参与到疫情防范工作中。世卫组织新的《国际卫生条例（2005）》中，扩大了监测框架，纳入了传播风险和社区参与的评估指标。

政治意愿、金融投资和医疗体系的改善收到成效。例如，韩国2018年成功控制了再次出现的MERS疫情；埃博拉病毒疫情2014-2016年在西非暴发之前，尼日利亚实施了疫情防范措施，使得传播迅速得到控制，与邻国相比节省了成本（参考文献33）；最近印度卫生系统做出的改进，帮助该国识别和控制了2018年5月在喀拉拉邦（Kerala）诊断出的致命的尼帕病毒（Nipah virus）。

持续存在的挑战和阻碍

1）疫情防范设施与日常卫生服务需求之间缺乏整合

大多数地区缺乏最基本的卫生服务基础设施。社区无法照顾孕产妇及新生儿，也无法预防疾病暴发。

2）通常只有在危机发生后，国家才能明确大流行疫情防范和响应机制的领导人

目前正在进行的对抗埃博拉疫情、寨卡病毒、流感病毒的行动，以及许多国家对抗其他疫情的行动中，国家和国际上大多数领导措施是事发后确定的，或是中途进行改变，导致决策出现延误。应事先明确疫情防范的领导人，并对其授权，领导人应对疫情防范工作负责。

3）国家卫生应急预案协调机制覆盖范围不够广泛

虽然《国际卫生条例（2005）》中的要求是起作用的，但前提是，需要将其扩大到卫生系统以外的部门，从而建立一个全面而连贯的疫情防范体系。例如，197个国家归口单位中，只有4个设在国家卫生部以外。一些国家应设有处理自然灾害的国家多部门协调机构，正如那些为抗击艾滋病毒和艾滋病而设立的协调机构一样。

4） 整个政府和社会缺乏对疫情防范的准备和参与度

国家和地方疫情防范计划工作往往缺乏有效的“全政府”和“全社会”方针。其他相关部门也需要参与到疫情防范工作中来：包括卫生部以外的国家机构、地方政府、传统和宗教领袖、社会公民、研究和安全部门、私营部门、媒体和运营专家等。疫情防范工作需要纳入部门特定战略和体系强化计划，例如全民健康覆盖计划；农业和畜牧业中的动物卫生工作；运输安全保障及灾害风险管理。

5）监控不完整且不频繁

对联合外部评估（Joint External Evaluation，JEE）监测项目进行重复评估的进展尚未到位。《国际卫生条例（2005年）》规定的缔约国年度报告（States Parties’ annual reporting，SPAR）是通过各国自我报告完成的。需要额外的评估工具，以便在突发卫生事件发生前，识别出疫情防范工作中的薄弱环节。

6）疫情防范各方面的工作中社区参与严重不足

社区在国家疫情防范计划和响应各方面的参与度不足。必须了解社区的需要，确保它们能系统纳入计划和责任机构。目前，社区需求没有得到很好的评估，也没有纳入国家和世卫组织的疫情防范措施中。

7）妇女和青年参与人数不足

可持续的疫情防范行动，需要妇女和青年参与到计划和决策工作中。大多数正式与非正式的护理人员是女性，她们的参与能确保政策和干预措施的实施，并确保妇女们能充分获得所提供的护理服务。重要的是，确保在疫情期间满足妇女和女童的基本卫生需求，包括生殖卫生需求。

8）信任和社会凝聚力的瓦解

阿富汗和巴基斯坦对脊髓灰质炎的根除过程以及在刚果民主共和国遏制第十次埃博拉疫情期间所经历的挑战凸显出，公民信任和社会凝聚力的瓦解会影响对突发卫生事件的响应，包括对国家和国际医护人员的攻击，以及导致疫情响应的延误或停顿。在一些国家，对公共卫生和政府官员信任度的减弱，以及文化和宗教信仰的影响，导致疫苗接种率下降，进而使麻疹和其他疫苗可预防疾病重新出现，这种现象在所有经济和教育水平的群体中都存在。

9）现有医疗体系和防疫部门对疫情防范工作未尽最大可能投入资金

许多国家现有的财政、人力、基础设施、监测和实验室医疗资源，都能直接支持疫情防范工作。然而，针对特定疾病的防治，往往没有持续投入的资金，这些疾病包括艾滋病毒、结核病、根除疟疾和脊髓灰质炎。例如，向国家提供资金和有计划进行支持的机构，在更广泛的医疗保障方面，没有明确的防治工作，这些机构包括全球抗击艾滋病、结核病（tuberculosis，TB）和疟疾（Malaria）基金以及全球疫苗和免疫联盟（Gavi）。全球根除脊髓灰质炎行动，已建有大量实验室和疾病监测网络，主要用于脊髓灰质炎病毒的检测和识别，但这些设施不足以对其他疾病进行更广泛的卫生监测。当脊髓灰质炎机构的资金同时支持其他疫情防范工作时（如2014-2016年尼日利亚暴发的埃博拉病毒），其防治能力将受限，这是由于，一旦从事根除脊髓灰质炎的工作，机构的资金必定减少，从而无法实现对其他疫情防范工作的支持。

需要采取的行动

1）所有国家都必须建立强大的体系

政府首脑必须指定一个具有权威和政治责任的国家高级协调机构，从而领导整个政府和全社会的工作，并定期组织多部门进行模拟演习，以建立和保持高效的疫情防范准备。该协调机构必须优先考虑社区参与疫情防范工作，建立信任关系并让多个利益相关方参与疫情防范工作（例如：立法者；人类和动物卫生部门、安全部门及外交事务部门代表；私营部门；地方领导人；妇女和青年)。

2020年9月前的进展指标

- 至少有59个已完成《国家卫生安全行动计划》（National Action Plan for Health Security，NAPHS）的国家，确定了一个高级协调机构（理事会、委员会或机构），负责在所有部门实施国家疫情防范措施，并在突发公共卫生事件的情况下，领导和指挥这些部门的行动。

- 世卫组织、世界银行和合作伙伴们与各国合作，为提高疫情防范能力，制定一揽子可在当前预算周期获得资金的重点干预措施，并对这些措施进行成本核算，将这些措施与近期的预期结果相对应。

- 全球、区域和国家网络疫情防范及研发（R&D）的机构和举措虽然减少，但更加协调一致。

终极目标

所有国家都指定一个高级协调机构，负责规划和实施所有部门的疫情防范和响应工作，包括卫生、安全、财政和其他相关部门。协调机构通过演习或真实案例来证明，国家疫情防范和响应体系有能力缓解所有类型的突发公共卫生事件。社区需要参与疫情防范规划和执行阶段的所有工作。

参考文献：

31、WHO, “Thematic Paper on the Status of Country Preparedness Capacities” Commission paper for the GPMB, www.who.int/gpmb

32、Unpublished information, WHO Health Emergencies Programme, 2019.

33、Idid, reference 10.

（注：基于原报告的版权申明，本版本并非由世界卫生组织提供，世卫组织不对本翻译内容的准确性负责。详细内容请参考英文原版报告。）