疫情与财政丨地方政府财税战“疫”政策分析与建议

新型冠状病毒肺炎疫情持续至今，各地封城封路等防控隔离措施依然在继续，受此次疫情影响，基本可以肯定的是，在春节前后，餐饮、旅游、住宿等服务行业受到较为严重的冲击。节后各地方企业复工、商铺复业、学校复课尚有相当困难，如劳动力跨区域流动、公共场所聚集均存在疫情再次爆发的安全隐患。但如果各地正常生产秩序的恢复时间被一再延期，辖区内大部分企业生产无法如常运转，地方经济将遭受不同程度的损失。

在进行常态化疫情防控工作的同时，近些天，全国范围内不少地方政府纷纷出台企业复工、复产的财税类激励举措，以稳定就业、提振投资及消费信心，降低疫情蔓延对各地区经济社会带来的负面效应。

地方政府财税战“疫”进行时

早至2月2日，在各地方政府相继决定延迟复工后，作为江苏省的经济强市——苏州，为提升当地经济预期，率先有针对性的出台了惠商、惠企的政策意见，特别强调了要与当地中小企业共渡难关，简称“苏‘惠’十条”。

接下来的数天时间内，北京、上海、山东、浙江、福建、江苏、河北、四川、黑龙江、海南、广东、山西、甘肃等地省级政府，也先后推出了类似的经济战“疫”举措，透过财税、金融、社保等手段，致力于减轻企业各类制度性负担，以稳定就业、投资，挽救地方经济。

梳理这些地方性优惠政策文件，关于财税部分，主要分为三类：

第一，税费优惠方面，全部集中在地方性的两类税种——房产税、城镇土地使用税，采用减半或减免征收（另一种表述是先征后补50%或先征后补100%），涉及因经营困难无法按期纳税的企业，可以申请税收缓缴，但目前能够申请延缓的时间限定为三个月，在此期间内可免征滞纳金。当然，还有部分政府在一定期间内额外采取减免如国有资产经营用房租金及行政事业性收费等措施。

第二，“五险一金”利好方面，主要指养老保险、失业保险及工伤保险这三类，涉及企业可办理社保缓缴，目前能够延缓缴纳的时间限定为六个月，最长为一年，也有部分地方政府仅限定为三个月，在此期间内同样可免征滞纳金，并且职工社会保险的各项权益不受影响。此外，还有部分地方政府出台住房公积金的优惠措施，辖区内企业可申请降低缴纳比例至3%或直接缓缴，时间限定为一年。

第三，财政补贴方面，主要是通过社会保险基金的支出来补贴企业，特别是在当下，对于能够稳定就业坚持不裁员或少裁员的企业，部分地方政府采用返还3-6个月的社会保险费的50%或上一年度失业保险费的50%等措施予以奖励。此外，还有部分地方政府通过财政资金给予企业投资奖励，特别是对企业因疫情防控需要而采购的设备支出，给予投资额15%的财政补贴。

可见，为抗击疫情传播对经济带来的负面作用，诸多地方政府在财政补贴、税收优惠及社保减免等方面，实施了具有激励性兼扶持性的财税举措。通盘来看，一场旨在争取投资、就业稳定的财税利好竞赛，也正在紧锣密鼓的上演，这利于区域内减税降费政策的持续深入，有助于营商环境的加速改善，也加快恢复企业生产秩序以及保障居民家庭的工资收入，从而避免地区经济出现陡崖式下滑。

与此同时，也应看到，地方政府在这场疫情抗击战中陆续出台的诸多财税政策，为经济学理论的延伸乃至创新，注入了一个新的观察视角——省际经济学，而这一经济理论的扩展与总结，或许可以为现实政策的适用性调整提供借鉴。

省际经济学理论借鉴

省际经济学理念的提出者是供给学派的代表人物——阿瑟·拉弗，在其与斯蒂芬·摩尔等人合著的《州 民财富的原因与性质研究》一书中，他们借鉴现有国际经济学理论有关要素资源的跨区域流动这一既定框架，基于美国各州经济社会发展指标，梳理各州政府所实行的财税政策，并观察其对本区域内土地价格、资本回报、劳动力工资、能源产量乃至公共产品供给等方面的影响。 （注：尽管美国的“州”与中国的“省”，有诸多不同，但在本文中，均视为低于联邦或中央一级的财政预算单位，因此可以通用；为简便起见，在涉及美国案例描述时，统一使用“州”，其余部分均使用“省”。）

这一经济学分支的基本逻辑是，将研究范围限定在一国内的不同州，暂不考虑进出口等对外贸易的影响，聚焦在州民财富创造的原因与州政府所采取的财税政策之间的相关性，长期研究结果发现，如果一州内较早建立轻税、惠商机制，就能够加快吸引州外资本、劳动力及技术，使得本州内企业能够扩大投资再生产、加速就业岗位创造及劳动力工资的增长，带动区域内GDP增长，进而实现居民家庭收入的持续增加，与此同时，这一州政府所提供的公共产品及服务，无论在数量还是质量上，不仅不会因减税降费政策的实施而受到负面影响，反而能够得到较大幅度的提升，最终，在区域内形成较为良好的经济社会发展循环，而这一切的关键在于本州政府在税收竞赛中对于减税降费举措直至轻税机制的率先实施。

例如，在讨论征收州所得税的利弊得失时，根据既往经验事实，省际经济学的学者们得出的结论是，州所得税的课征并不能改善公共服务的供给，反而将导致本州人口外流、居民家庭收入锐减、贫困加剧、税收收入减少以及公共产品及服务的质量下降。再如，在对比美国税负最重的州与税负最轻的州时，他们发现，低税负的州将导致本州经济的高速增长和公共服务供给的相对充裕，相反，高税负的州将导致本州经济的低速增长、公共服务供给相对不足。因此，不能不说，州政府所采取的财税政策，对于州内经济繁荣的持续与民生福祉的保障至关重要。

省际经济学的既有研究，富有启发性，特别是在我国国家治理能力及治理体系的构建进程中，中央与地方政府财税相关权力的配置方面，值得注意如下几点：

其一，省级地方公共机构应有相对独立且充足的税收立法及管理权。作为立法机构享有税收立法权，而行政机构享有税收管理权，但各行其道的起点在于中央与地方公权力间有关财税权力的明确划分，并能够以法律的形式确定下来，明确各自之间的相对权限，并适当向下倾斜，因为“最好的救援来自于身边”。

其二，减税降费等公共政策的出台来自于理念的转变。地方公共部门能够陆续出台减税降费政策，其持续的动力来自于对区域内企业投资增加、居民收入增长以及经济繁荣发展的憧憬，加之此次疫情的影响，持续性的减税降费，更应加大力度，而不是相反。作为地方政策的制定者及执行人，也需要充分理解减税降费直至轻税机制建立的经济社会价值，特别是对于当前挽救经济的特殊时效意义。

其三，市场主体受激励而行动。减税降费政策之所以能够发挥作用，是因为包括企业、劳动力在内的市场主体趋利避害的特征——远离高税负的羁绊而向往低税负的洼地，借此实现更高的投资回报率以及更多的工资收入，在此过程中，整个社会经济活力的提升，并创造出更多的财富。对此，政策制定者应加以善用。

具体政策建议

省际间，围绕疫情抗击的财税政策竞赛，不会因疫情的结束而停止，而且随着疫情的持续，可以预期，更多惠商型的减税降费政策可能会出台，无论在中央或地方层面。

但是，通过对目前省际间出台的财税战“疫”政策的分析，我们不难发现，当前央地关系在财税方面的权责不明，且权责分配不合理等问题依然突出，主要表现为中央层面财税权责过大而地方层面财税权责过小，部分制度性收费如住房公积金、医疗保险等方面的调整权力，处于模糊地带，尚未清晰定位，这限制了地方政府积极性的发挥，也不利于地方治理能力及治理水平的有效提升。因此，亟待从现代财政制度构建方面，加速央地关系调整方面的改革进程。

首先，明确中央层级财税管理权限。中央政府应在增值税、消费税、企业所得税、关税等中央税及央地共享税方面，厘清其相应财权与支出责任，并借此出台涉及全国范围内的财税惠商措施。此外，针对省际间出于地方政府职权内的财税竞争，中央政府应因势利导，予以尊重并给予相应的法治保障。

其次，赋予地方政府更大财税权限。在现有地方主体税种尚不明确的情况下，地方政府不仅应该在房产税、城镇土地使用税等方面进行调整，而且应该广泛利用央、地共享税种里涉及地方返还分成部分，将其作为地方税收调整权的一部分，围绕区域经济发展现实状况，主动出击，精准施策。

再次，在“五险一金”方面，事关企业税负及职工就业，地方政府应加大作为。如，在当前社会保险已逐步实现省级统筹但尚未实现全国统筹之前，各省级地方政府可依据本省社保实际收支状况，灵活调节本区域内的养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险的缴纳比例，以兼顾企业与职工社保负担与本区域内社会保险基金收支可持续之间的平衡关系。这一点，同样适用于住房公积金的调整方面，当前其5%-12%的浮动式缴纳比例，对于中小企业及职工来说，依然显得过高。因此，地方政府可考虑尝试增加企业及职工在住房公积金缴纳比例方面的选择权，尊重及保护企业及职工的切身利益，回归住房公积金制度设计的初衷。

最后，优惠财税政策出台，亟待税收法定在地方人大层级的确立及落实。遵照税收法定原则，无论是税率的调整，还是税基的改动，乃至税收作为财政补贴定向支出的介入，均影响到纳税人的负担及其可支配收入。因此，需要由相应层级的纳税人及其代表给予审议及表决，以体现税制公平原则。显然，此次各级地方政府在出台税收、社保的减免及财政补贴等优惠措施时，绕过了这道事关税收正义的应有程序，尽管疫情当前刻不容缓，但这项工作的稳妥推进，如疫情之中地方政府可争取同级人大授权，直至疫情之后人大再予确认，上述折中方案涉及辖区内纳税人尊严，并直接关系到纳税遵从度的大小，不可不慎。

（作者臧建文系财政学博士，河北金融学院讲师）