应依法科学确定疫区，消解封路劝返之无序

春节前，农村疫情防控“硬核”封路图片流传之时，引来不少“断喝”违法之声。有媒体引用法律专业人士的观点，认为封路或涉嫌违反刑法，构成犯罪，具体依据为《中华人民共和国刑法》第一百一十七条规定：“破坏轨道、桥梁、隧道、公路、机场、航道、灯塔、标志或者进行其他破坏活动，足以使火车、汽车、电车、船只、航空器发生倾覆、毁坏危险，尚未造成严重后果的，处3年以上10年以下有期徒刑。”

基于基层农村防控力量薄弱、有村道管辖权等理由，笔者写了一篇“封路≠封村，不宜断论违法”的小文，发在自己的“交通法”公众号上（后来财新专栏转载时，为更准确表达意思，标题改为“村道封路，不宜断论‘违法’”）。

这篇文章发出去后，后台留言评论不断。有人赞同，也有不少反对观点。

最初的标题区分了“封路（村道）”与“封村”，也是基于这层认识：在法律上，严格意义的“封村”，属于宣布其为疫区，并对该区域进行封锁隔离的行为，确定这件事的法律主体并非基层乡村。故需特别强调。因村道出入口较多、管理人手不足，基层农村封路而不封村，将有限人力用于主要出入口检查宣导，既属管理权范围，也有合理性，因此不宜将其一概论断为“违法”。

将村道与法律意义上的“公路”分开，是前文成立的逻辑基础。对此，笔者的考虑是，一方面，刑法第一百一十七条涉及的“公路”，依《中华人民共和国公路法》第六条规定，包括国道、省道、县道和乡道，并不包含村道，引用刑法来“震慑”基层农村疫情防控合理封路之举，显得不够严谨，也不利于激发基层农村疫情防控的积极性；另一方面，当下对公路的交通管理，从法律体系到执法体系都比较健全，与村道管理相比不可同日而语，即使疫情防控期间，也应该对公路管理的依法有序有信心。

因此，这几天，各地纷纷采取各种措施封闭公路、劝返外地车辆人员，甚至有司机因此在高速公路“流浪”的新闻传来。笔者不禁有些讶然。

从已有报道或相关消息看，各地对公路，包括高速公路出入口、行政交界处，采取“封路”措施，大多由主管道路交通安全的公安交警部门执行。而依其日常执行的《道路交通安全法》，其仅有基于交通拥堵与交通安全的交通管制权力设定。

如该法第三十九条规定“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”

第四十条规定：“遇有自然灾害、恶劣气象条件或者重大交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实行交通管制。”

因此，《道路交通安全法》禁行或限制通行的交通管制权力，是从交通管理的目的入手，并没有疫情防控的本义。特别是，当少数地方通过将市区内信号灯调为全红方式对城内机动车实施禁行的新闻传出并得到证实时，笔者更觉得，简直乱了章法。比如有人提出：“红灯信号时，机动车右转不受限是基本规则，如果机动车在信号灯全红情况下一直通过右转方式到达目的地，算不算违反机动车禁行要求？！”

仔细想来，公安交管部门在疫情防控期间采取限制通行或禁行的交通管制措施，显然不是依据常态化的道路交通安全管理法律法规，应有相关特别法的依据。

的确，依2007年通过施行的《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取的应急处置措施中，就包括“迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施”。

从这个角度看，各地公安交通主管部门在疫情防控期间采取的限制通行或禁行的交通管制措施，系依据《突发事件应对法》上述规定，在具备统一领导职责的政府（或其成立的疫情防控指挥部）决定下的执行行为，并非自行依据《道路交通安全法》执行的交通管制行为。

如武汉市疫情防控指挥部1月23日作出的1号通告，决定，“自2020年1月23日10时起，全市城市公交、地铁、轮渡、长途客运暂停运营；无特殊原因，市民不要离开武汉，机场、火车站离汉通道暂时关闭”，就应属依据《突发事件应对法》，基于迅速控制危险源目的作出的交通管制决定，并由包括武汉市公安交管部门在内的多部门，在武汉市出入口共同执行。

如果武汉自行作出的交通管制措施，是为了控制疫情向外地扩散，那么，外地通过封路禁行或限制通行的交通管制措施，是否符合《突发事件应对法》的上述要求呢？

据目前了解，不论是否有疫情防控指挥部的依据，湖北省外各地封路禁行或限制通行的交通管制措施，大多针对外地来人与来车——不仅针对武汉来人与车辆，也针对湖北省来人与车辆，甚至包括一些自行确定的“重点地区”的人与车或去过“重点地区”的人与车，也导致了“在高速公路上流浪”的极端案例。

在这个意义上，目前各地为疫情防控作出的主要针对外地车辆与人员的“交通管制措施”，违背了《突发事件应对法》第四十九条设定交通管制措施控制本地危险源的立法本义，实则是对依据《突发事件应对法》自主实行交通管制措施的武汉市的升级措施，即通过内外协力实行“封锁”，即《突发事件应对法》第三十三条：“根据突发事件应急处理的需要，突发事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备；必要时，对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁。”

依据《传染病防治法》第四十三条，省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁，封锁大、中城市的疫区或封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，则由国务院决定。

依国家卫健委1月20日深夜发布的2020年第1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，但国务院并未依法宣布对武汉或湖北相关疫情重点地区进行“封锁”，因此，各地依法不能自行采取形式上有法律依据的交通管制措施，但实则为针对外地人车控制的不当“封锁”。

不论《传染病防治法》，还是《突发事件应对法》，采取“封锁”措施，均有赖于法律意义上“疫区”的确定。

1月23日，清华大学教授于安接受媒体采访时，就曾提出，应依法确定“疫区”，设置控制疫情的法律等级，根据疫情控制的需要分级和分区域适用。从目前各地自行采取交通管制措施、“硬核劝返”自行确定“疫情重点地区”人车的情况来看，各级政府应依《传染病防治法》相关规定，在周密、严谨的流行病学调查等科学依据支持下，决定是否确定部分“疫区”，并在此基础上分级采取交通管制措施或“封锁”措施，以实现依法防控疫情。

2003年，“非典”疫情控制的转折点，在于北京市政府及时采取疫情公开措施。17年后，面临新冠疫情，中国一系列的信息公开措施，很大程度上消解了国内外的恐慌。但如何依法采取措施控制疫情，仍在摸索之中。科学依法确定“疫区”，并在此基础上，确定交通管制甚至是“封锁”措施，是坚持以法治思维开展疫情防控的一大命题。

“疫区”的确定肯定非常艰难，我们对各级政府的审慎可以理解。但是，如果我们国家不依法决断，也许其他国家甚至世界会自行决断，正如各地自行确定“重点疫情地区”。而依法进行“疫区”确定，不仅可依法确认相关交通管制措施甚至“封锁”措施、排除各种违法措施，也能在很大程度上保障相关地区或受影响的主体的权利，其中更蕴藏人性尊严保障的积极意义。如果有法可依，因各地封路而被迫在高速公路“流浪”的货车司机，就不会觉得其困在窘途没有意义，也不会因失控崩溃而觉得尊严受损。

国家采取的防疫救灾措施已不断取得进展。但是，如果坚持以法治思维与法治方式推进防疫救灾，我们要在法制统一的基础上更好开展相关工作，更好地推进基于人性尊严保障的法治建设。