防疫之策｜疫情考验乡村治理能力

新型冠状病毒感染肺炎疫情首发在武汉，湖北是重点地区。武汉之外，湖北省内其他地区的疫情防控压力巨大。

这次疫情发生在春节期间，跨区域的人口大规模流动造成疫情扩散快，防控难度高。在五百多万从武汉流出的人口中，相当一部分来源于湖北省内以及周边几个重点省份的农民工群体。如笔者老家的河南南部某县，1月25日，排摸统计从武汉方向的返乡人员近2500人。另外一个特点是，武汉返乡人员中的相当部分是返回农村，疫情考验乡村治理能力。

疫情发生前几日，在湖北省一个涉农工作讨论会议上，笔者提出两个观点，第一，当前湖北“三农”工作的最大“短板”，不是在某一项具体的政策上，而是农村税费改革以来的乡村基层治理能力弱问题；第二，补齐湖北的“三农”工作“短板”，要找准参照对象，不能看江浙沪，江浙沪不是湖北的样板，必须要注意到我国地区之间存在的严重发展不平衡矛盾。

从这两个角度来看当前的疫情控制情况，或许也是有效的。

中西部强力管控与江浙周密服务两种模式孰优孰劣？

相对于城市防控来说，大量人口返回乡村，也为防控提供新的战机。乡村人口密度小，是熟人社会，乡村疫情防控与城市存在相当的差异。

拿河南来说，与全国其他省份时间差不多，河南省1月25日启动重大突发公共卫生安全一级响应。但是，在1月24日，笔者就看到朋友圈里传播对河南硬核防控做法的赞扬。就观察来看，河南的防控算是够硬。笔者老家村庄不远处，有一条通往隔壁县的乡村道路，隔壁县与湖北省相接。除夕晚，从村干部的微信朋友圈中看到，他们正带着挖掘机封路。这是一条十分偏僻的道路。

随后看到县里的疫情防控通报，当地从1月24日开始，在全县境内的高速、国道、省道、火车站、汽车站等重点位置设置检查卡点，对过往车辆消毒、测量人员体温、定点隔离疑似人员。1月25日全县封堵道路36条。

1月28日，全市近20个高速路口禁止车辆上下通行。1月29日，全县各卡点禁止非本市牌车辆驶入，非本市牌车辆县内全面禁行。隔壁县1月31日开始全县境内私家车禁行，不分本地外地车辆。

笔者的一位杭州朋友，到河南岳父母家过春节。1月26日驾车返回杭州。他返回当日，杭州社区工作人员即上门登记，要求居家隔离，发放专用垃圾袋，并为其代购生活用品送上门。其间，他的物品不慎掉楼下，拨打电话，社区工作人员立刻帮忙送还。笔者朋友离开河南当天，其岳父母的村子里开始封村，他说，再晚一步就走不出去了。

这位杭州朋友，从中部地区回到东部，从乡村回到大城市，经历了两种十分不同的疫情防控体系。

疫情发生后，浙江比湖北省更早宣布启动重大突发公共卫生安全一级响应。东部地区省份纷纷宣布启动一级响应。随后，湖北从二级响应升级为一级响应，中西部地区也开始纷纷启动一级响应。

对比河南与浙江，同样是一级响应，同样是要打赢一场防控战，同样是很硬核，反映到基层和一线，实质上却很是不同。一个是靠强力“管控”，一个是靠周密的“服务”，这反映治理能力的差异。

这次防疫暴露出的基层治理“短板”

呼吸道传播和接触传播是这次疫情的两种主要传播方式。对于农村疫情防控来说，采用封路、封村甚至封门这种“硬”做法，应该说是十分有效的。

问题在于，这种做法是否存在过早启动近似“战时”应对的嫌疑。大到史无前例的封城，小到封村，本质都是暂时中断正常的经济社会生活来应对疫情扩散。现在本来就是冬闲季节，返乡人员正好在家休息休息。从乡村来看，县城封路、禁车等，影响都不太大。对于群众来说，减少一点娱乐活动和走亲访友来防控疫情，容易被接受。

疫情终究会过去。问题是，乡村封路、封村等是不是也暴露了基层治理方面的“短板”呢？

对比中西部与东部地区来看，问题更加明显。就拿河南与浙江对比来说，截至1月30日，河南累计报告确诊352例。同期，浙江省累计报告537例。暂时来看，浙江的疫情比河南严重一些。但是浙江并没有采取封路、禁行等措施。

还有网上流传的一些地区封门焊死等做法。这类极端做法，往往发生在中西部地区。东部地区不会这样做，因为这类地区有信心、有能力应对疫情。

1月29日，网上流传一篇《家中疑似新冠肺炎被隔离，湖北17岁脑瘫儿独自在家6天后死亡》的文章，事情发生在湖北黄冈地区。笔者的同事也报告了类似的情况，他的老家河南村庄，发生老人脑溢血因封路影响救治的事情。除了疫情之外，社会生活中总会存在其他各种突发意外事故，封路、封村甚至封门，如果不同步配套健全的应急服务体系，不可避免要出现类似脑瘫儿死亡这样的事情。工作中的这个两难，暴露了中西部地区长期存在的基层治理能力弱化问题。

税费改革后乡村治理体系发生巨变

税费改革让乡村基层治理体系发生巨大变化。之前，国家向农民收钱，基层干部与群众“打”成一片。税费改革之后，进行农村综合配套改革，精简乡村机构。湖北做的比较典型，湖北省几乎都取消了村民小组长，合村并组，另外，还进行了乡镇“七站八所”的改革。

税费改革以来的十多年，乡村基层的总体趋势是组织动员和联系人民群众的能力大大变弱。这次疫情暴露出基层治理的最大“短板”是缺乏对人民群众的有效组织动员。笔者的家乡全县从湖北方向返回人员3000余人，平均到全县十多个乡镇，百余个行政村，数百甚至上千个自然村（村民小组），每个村湾，可能只有一两个人，远远少于村庄党员干部和村医数量。如果基层组织动员起来，疫情应该是能够很好控制的。

另外，东部地区与中西部地区也走向了分化。东部沿海由于地方财力雄厚，很多地区对乡村基层组织进行改造。譬如，在乡村建设网格体系，用网格员替代村民小组长，用网格治理替代基层群众自治，将城市的治理方式推到乡村。在这次疫情防控中，类似浙江这样的东部地区，由于已经建立比较健全的“横到边、纵到底”网格体系，因此，可以不靠封路、封村等方式来防止疫情传播。这种“横到边、纵到底”网格体系，最早是用于城市流动人口管理的。近14天内从武汉流入人员，远远少于平时的流动人口，庞大的网格体系应对起来毫不费力。

反之是中西部地区。税费改革以来，中西部一些地区除了落实精准扶贫工作之外，过去十多年几乎没有面临过重大的基层治理挑战。一些地区，长期以来基层组织不被激活，疫情突发之后，近乎本能反应地采用了封路、封村、禁行这种简单、原始甚至有点“粗暴”的手段，一夜回到农耕时代。

循章办事的技术治理体系无法应对突发疫情

东部地区在疫情防控方面比中西部地区做得好，并不是说东部地区这套治理体系就值得学习。任何治理体系都是有成本的。

在本次疫情发生之前不久，我们在武汉地区调查。武汉市一些区正在搞基层治理体系创新，有些地区正在建设“民有所呼，我有所应”平台。与中部地区建立的网格体系差不多，大体做法是将群众的各种投诉渠道整合到“市长热线（12345）”平台，然后建立责任清单，将所有可能出现的诉求事物归口到具体单位和部门，同时加强责任考核。

这种做法不仅在武汉，在其他地方也作为经验正在推广中。我们总结说，这叫“市长治村”，“市长”通过12345平台直接指挥村长。在农村建立网格体系和“市长热线”，用这套体系来替代乡村基层治理体系，当然可以让群众很好地反馈诉求。问题在于，“市长热线”没有办法识别出哪些是合理诉求，哪些是不合理诉求。治理资源是有限的，不存在全能的政府和基层干部。“市长热线”本质是技术治理，是将政府治理能力技术化，这在提升治理能力的同时，也会带来新的问题。譬如，责任清单中没有规定的事情就没办法解决。

循章办事是技术官僚的特性。这次武汉疫情应对上所存在的种种问题，正好反映了技术官僚体系的笨拙、守成和惰性一面。社会治理尤其是像突发疫情这种重大事件，技术治理体系是无法应对的。

中央提出，坚决打赢疫情防控阻击战。打赢这场阻击战的信心在于，一是相信我们的综合国力，二是要在基层工作中充分发动群众，打一场人民防疫战。发动群众要靠基层组织将分散群众动员组织起来，疫情防控考验的是基层组织建设和基层治理能力问题。希望通过这次疫情防控阻击战，推动我们治理体系优化、治理能力提升和基层组织向更紧密联系和依靠群众的方向迈进。

（作者系武汉大学中国乡村治理研究中心教授，文中数据统计到1月30日。）