专访丨脱欧与英国政治的“病”，钱乘旦：暴露出政治传统弊端

历时3年多的“脱欧”进程总算走到了终点，2020年1月31日23：00（英国时间，北京时间2月1日上午7：00），英国将正式退出欧盟，结束长达47年的欧盟（前欧共体）成员国身份。

自英国的“脱欧派”在2016年6月的“脱欧”公投中以微弱多数胜出以来，英国“脱欧”一再延宕，自2016年至今换了三任首相；两次提前大选；政府与欧盟艰难谈判、最终达成的“脱欧”协议屡次被议会否决；现任首相鲍里斯·约翰逊引发的“议会休会风波”险些将英女王扯进旋涡，以致有分析将之视作英国的“宪政危机”。

在折腾了3年多之后，保守党总算在去年12月的提前大选中以较大优势拿下议会下院半数以上的议席，这才得以推动议会通过了约翰逊的“脱欧”议案。1月23日，经英国女王伊丽莎白二世签署批准后，该议案成为法律，为英国于1月31日有协议“脱欧”铺平了道路。

英国议会被称作“议会之母”，其自17世纪逐渐发展成熟的代议制政治体制，在相当长一段时间内也被其他国家奉为典范。而这昔日的荣光，在这3年多里，似乎已黯然褪色。有媒体评论英国的乱象称“就像个幼儿园”，质疑英国政治家的所作所为“难道是欧洲民主大国应有的本色？”直言讥讽“伦敦已经成为一个笑话”。

在“脱欧”的终点回望，“脱欧”乱象反映出当下的英国政治制度到底出了什么问题？澎湃新闻（www.thepaper.cn）于去年底采访了著名英国史专家、北京大学博雅讲席教授、北京大学区域与国别研究院院长钱乘旦。

钱乘旦教授在采访中提醒读者，看待英国政治制度时要换一种思维方式，如果要理解英国“脱欧”，必须将其放到英国的传统、历史和英国人的性格之中去分析。

对于去年的英国“脱欧”僵局和议会中的混乱，钱乘旦指出，在英国的历史上，确实有过几次政党内部分裂、意见不统一的情况，然后就出现类似于2019年的乱局。“这几次都是因为某一个政党特别是执政党内部出现分歧、分裂，执政党就控制不到多数。但是这次出现的情况特别乱，以前还没有乱到这样的程度，这次几乎就是已经进了死结了。”

代议制的悖论：理论和实际不吻合

澎湃新闻：有一些英国学者指出，“脱欧”进程中暴露出了英国不成文宪法的一些弊端，“脱欧”公投的做法和英国“议会主权”的原则存在冲突。全民公投本身的适用性，在英国不成文宪法和法律的框架下有没有规定或者共识？

钱乘旦：首先，英国的不成文的宪法，是指不存在用文字写出来的一本小册子或者是一本书作为国家的“宪法”（constitution），但不是说它没有宪法、没有宪政。其实“宪政”的概念是从英国开始的，英国从来都有“constitution”这个概念。英国没有写成文字的这样的东西，但不意味着它没有“constitution”。

英国不成文宪法基本上由三个部分组成。第一，历史上形成的一些习惯，这是最主要的。在过去的历史上，无论是什么时候，比如500年前或者10年以前——出现过什么样的情况、发生了一件什么事，怎么处理、解决的等等，形成了一个一个的习惯，后面的人可以去引用。

第二，历史上出现的一些比较重要的文献，最早的就是1215年的《大宪章》。这些在很长的历史时间中一个一个出现的文件和法律，尽管有文字，但并不是我们所熟悉的那样写在一个小册子里面。

第三，历史上形成的一系列案例，法院、司法（体系）也在英国历史上存在了很长时间，这些案例为后来的人提供了很多具体的（先例参考），知道碰到类似的事应该如何解决。

这种“constitution”和其他多数国家情况都不同,多数国家都有用文字写出来的一部宪法，英国的表达形式非常“奇怪”，其他国家的人很不能理解，但英国人认为这就是他们的宪法。这是一种非常特殊的制度。

公投其实不是英国创造发明的，其他国家比英国要早，比如法国。英国第一次公投之后（编注：据英国议会官网的信息，英国首次全国范围的公投是1975年决定英国是否留在欧共体[即欧盟的前身]，结果为“留欧”），按照不成文宪法，公投就可以成为制度中的一个组成部分，所以公投是合法的。

接下来是所谓的“议会主权”问题。这些学者的理解、至少是表达方式不完整。

英国的主权，至少在20世纪民主制度完全确立之后，主权所在仍然是“人民”。但在人民通过选举选出代表、代表进入议会后，人民的作用就到此为止了，这就是所谓的“人民授权”；授权后人民就不再发挥作用，要等下一次选举了。因此比较正确的表达应该是，议会代表人民行使主权，而不是说主权在议会。从理论上说，虽然权力是在人民的，但是人民把权力授于议会，议会代表人民来行使主权，这就是所谓的“代议制”。

澎湃新闻：所以说公投现在对英国人来说，在他们的政治制度中意味着什么？曾经有人提出要“二次公投”，但也有人不想再次公投。

钱乘旦：理论上说主权是人民的，现在让全体人民来决定这件事，当然就更加正确了。可是问题就出在代议制制度。我们一般说的欧美发达国家的民主制度，其实只是代议制（representative system）。

代议制是由议会代表人民行使权力。但代议制事实上已经把人民的主权转移掉了，人民通过选举选出一批人来管理国家，在英国（包括北爱尔兰）下议院的议席一共是650个左右，英国是由这600多个人来进行统治的，这是个小集团，不是“人民”。问题就出在这里：这不是多数人的统治，是少数人的统治。

澎湃新闻：所以出现“二次公投”也是不太可能，因为大家已经知道公投这件事情实际上是有一些危险的？

钱乘旦：我们回到原点去，当时卡梅伦政府坚持要用公投这样一种方式决定“脱欧”与否的问题。从原则上看这是再正确不过了，但是原则、理论一放到实践当中去马上就变了。

假设当时不是用公投的方式，而是用议会表决的方式，那结果一定是不“脱欧”，因为当时多数议员反对“脱欧”。由议会决定“脱欧”与否，以英国的不成文宪法进行判断，当然正确，因为议会是受到人民授权的。但从理论上说公投似乎更正确，因为那是人民直接行使主权。卡梅伦的问题就出在这里，他认为公投比议会表决更具有权威性，“人民”做出了选择，那是最高的选择。卡梅伦被“民主”的理论欺骗了，他没弄明白，“代议制”其实不是人民的统治，而是少数议会精英的统治。

客观地说，卡梅伦作为一个政治家是没有远见的。他没有想到“人民”中的许多人对“脱欧”与否其实无所谓，或完全不明白是怎么回事；他们支持“脱欧”是因为他们反对卡梅伦——他们投的是卡梅伦的反对票，而不是英国的“脱欧”票。

全民公决的做法从理论上说非常正确，因为它是由全体人民来做决定；但是在实践中是行不通的，英国“脱欧”公投的结果证明了这一点。所以民主的理论和它的执行方式是相互背离的，这就是代议制的悖论：理论和实际不吻合。这是一个根本性的问题，它是无法解决的。

至于“二次公投”，它在司法方面、制度方面没有任何障碍，因为没有成文宪法。但是“二次公投”杀伤力很大，这又得回到主权的问题：理论上说人民是最高的主权，而上一次公投已经做了决定了。最高的主权已经做了决定了，有什么力量能够推翻最高主权的决定？

假设举行第二次公投，结果是不“脱欧”，似乎解决了现在的问题，可是这为以后留下了无穷无尽的隐患。这就类似足球比赛，输掉的一方要求重踢，重赛的负者再要求重踢，无穷无尽。这对制度造成的伤害是无可修复的，这就涉及宪法主权问题了，主权好像没有了，变成了游戏。

弊端暴露：不能说给老百姓听的话

澎湃新闻：去年8月底，首相约翰逊提出休会5周，女王也按惯例批准了，但是休会又被最高法院判为违法。这件事情引发了很大的争议，有很多人批评约翰逊，说他的做法违宪。那么约翰逊的休会举动，是否对英国不成文宪法和政治默契构成了一种冲击？

钱乘旦：根据英国不成文的“constitution”，只要在历史上发生过的事，以后的人都是可以去沿用的。可是如果历史上从来没有发生过某种情况，无非是两种情况：因为过去没有发生过，所以现在就不做；或是尽管没有发生过，但是现在做，就产生了所谓的先例。所以约翰逊的做法不能说违宪，因为没有成文宪法。

至于最高法院判约翰逊违法一事，英国的最高法院是从美国学来的，美国有最高法院，有解释宪法的权力；英国以前没有这样的机制，以前最高的司法权是在议会的上议院。（编注：英国最高法院于2009年成立。）按照以前的机制，不会出现所谓“最高法院出面说这是违法”的情况。英国把自己的制度变了一下，马上就碰到了具体问题，把事情弄得更复杂了，以前没有想到。

澎湃新闻：有人说女王在这一问题上比较尴尬，因为按照英国的惯例，君主已经几百年没有使用否决权了，伊丽莎白二世也没有否决约翰逊休会的请求，但是休会最后又被判了违法。

钱乘旦：是这样的。如果从英国的不成文制度去看，君主是有否决权的，但是他（她）从1707年以后就从来没有行使过，（编注：1707年，安妮女王否决了《苏格兰民兵法》。一说为1708年。）这也就成了一个惯例：国王（女王）有这样的权利，但是他（她）不行使，而惯例就是法。

因此女王确实很为难，从理论上说可以行使（否决权），因为历史上君主行使过这样的权力；但是她也可以不行使，因为历史上很长时间不行使。所以无论女王怎么做都是对的，因为在历史上都有惯例。

澎湃新闻：也有一些英国人说英国需要一部成文宪法，您怎么看这个问题呢？还是说英国的制度其实并不能兼容一部成文宪法？

钱乘旦：这些学者是非常理想主义的，或者说只是沉浸在幻想当中。要英国人制定一部成文宪法，不是说在未来永远不可能，但那个未来也不知道有多少年。现在制定成文的宪法，就如同很早就有人说要废除君主那样，并不现实。

澎湃新闻：在“脱欧”进程中，不管是特雷莎·梅还是鲍里斯·约翰逊担任首相，在议会中都遇到了很多困难。我们看到下议院总是在投票，而且不仅仅对是否同意“脱欧”进行投票，而且还有很多我们看来很费解的投票，比如说“投票决定要不要继续投票”“投票是否要‘夺取议程’”。为什么“脱欧”在下议院出现了这么多的困难和冗长的反复？这是不是英国的政治制度，包括议会制度或是政党制度的问题导致的？

钱乘旦：这个问题说起来非常复杂，涉及到整个议会功能行使的问题，有程序和很多技术性的问题。英国的议会已经存在七八百年的时间了，所以形成了很多习惯性的做法。

关于技术性的问题，比如说政府想要通过某一个方案，需要由议会来同意，议会表决通过后这个法案就变成法律了。但是在表决之前，从理论上说下议院的任何议员都可以拿一个议案（bill）出来阻挡表决。比如，政府说它有一个议案要让议会讨论，希望议会能通过。反对的人——因为现在是政党政治，一般都是由一个反对党出面，授意该党的某一个人拿出一个方案来。这个方案跟政府议案里面的内容可以不直接相关，它只是说，我们先需要讨论一下是不是有必要讨论政府的议案？如果表决的结果是不需要讨论，那么政府的议案就被取消了——不是被否决，而是不讨论，政府的企图就被挫败了。当然也还有对抗的办法，比如对不讨论进行限制，让它在某种条件下有可能进行讨论，等等。提议案的过程中也是有大量辩论的。

澎湃新闻：您在我国学术界首先明确指出，英国政治制度有着妥协、渐进、默契、习惯等特点。这些特点以前曾表现出其优势，但是在“脱欧”过程中，英国的政治传统是否有一些弊端也暴露出来了？

钱乘旦：肯定是暴露了。比如说所谓的全民公决，不是随随便便就可以用的，这不是儿戏。在理论上人民是主权，这是民主原则，但现实中只是几百个人在控制这个国家，不是民主（政治），而是精英（政治）。这个情况，英国多数政客是懂的，但是不能实话实说，不能说给老百姓听。