学者乡村调研｜农村环境治理如何交给市场

【编者按】

在乡村振兴重大战略全面落地实施期，对乡村的实地调研显得尤为重要。

新春返乡下乡的学者会以怎样的视角观察自己熟悉的乡村？澎湃新闻智库报告栏目刊发一组“学者乡村调研报告”，邀请学者从乡村治理、村民就业、农村产业状况、乡村养老、乡村教育、乡村婚恋市场等多个不同维度深入观察和探索乡村振兴的有效路径，希望为乡村振兴提供有价值的参考。

当前，在城市环境得到日益改善的同时，农村环境问题显得越来越突出，“垃圾围村”、农村水环境污染、各类废弃物“上山下乡”等问题凸显，与人民群众对美好生活的愿望和全面建成小康社会仍有较大差距，农村环境污染问题是制约乡村振兴的突出短板。

农村人居环境综合整治与亿万农民生产生活息息相关，是体现文明进步的标尺之一。近期，笔者赴浙江、江西等地乡村实地调研中发现，各地从实际出发，相继开展了村容村貌提升、农村人居环境整治、美丽乡村建设等一系列实践探索，取得了一定成效。但总体来看，农村环境治理大多仍以政府为主导，缺乏市场化长效机制。

现状调研：农村环境治理以政府主导，缺乏市场化手段

近年来，随着经济快速发展，农村生态环境污染问题日益凸显。研究表明，农村每天生活垃圾人均产生量约0.8千克。更严重的是，长期以来由于农村缺乏专门的人员、经费，导致我国很多农村垃圾处理工作一片空白。以全国58.8万个行政村来看，实行生活垃圾有效处理的仅有21.8万个，仅占全国1/3，“垃圾围村”形势严峻。从农村水污染情况看，全国农村生活污水每年超过80亿吨，但污水处理率不足10%。农村绝大多数污水被直接排放至河流、农田，影响农作物生产和农产品质量。

加强农村环境综合整治，已成为当前各地推进乡村振兴进程中亟待解决的重大课题。笔者经过实地调研发现，目前农村环境综合治理主要面临以下三大亟待破解的问题：

（一）基础设施欠账多、投入大。长期以来，我国农村基础设施薄弱、历史欠账多，需要投入大量的资金。虽然国家近年来相继投入了很多资金用于新农村建设和乡村振兴，但毕竟我国拥有48万多个乡镇、69万个乡村，而且很多山区乡村条件非常恶劣，基础设施建设需要投入的资金量巨大。

（二）社会资本投资高、回报低。农村环境综合治理社会资本投入高、市场化回报率低，企业盈利性差，导致社会资本投入积极性差。很多农村环境治理需要投入的资金量大，融资贷款难，不能很快产生直观的经济效益，对企业来说，属于投资回报率低、企业盈利性差的项目。

（三）工艺技术差异大、难复制。与城市环境治理相比，农村污染物成分、技术工艺与城市环境治理存在差异，无法完全复制。以污水治理为例，农村污水与城市污水污染物成分、含量存在差异，企业城市污水治理建设投入和市场化运营模式无法通用。

实证案例：发挥市场化作用，合力解决农村环境问题

（一）政企共赢打造“衢江经验”

对农村地区来说，垃圾分类任务艰巨并且难以持久。以往镇村干部自主管理垃圾分类工作，干部事必躬亲，难免按下葫芦浮起瓢。浙江省衢州市衢江区实施农村“垃圾革命”，按企业化运作方式实施垃圾分类第三方服务，能够使镇村干部从“台前”到“幕后”，从“运动员”转换为“裁判员”，有效把握政府的“有形之手”和公众的“公益之手”，与公众、第三方企业形成良性互动的机制，保障政府督导人力的持久性，有效解决各地普遍存在的责任分散效应、邻避效应等问题，实现政企双方的共享共赢。

第三方运维整合行业市场资源，实践形成了前期源头分类减量，中期再生资源回收利用，后期填埋焚烧处理的分级处理与逐级减量的层次结构和整体规律，明确垃圾处理每个环节的进出，为镇村干部减负、给企业带来利润、让村民得到有偿反馈，又减轻了环境压力，形成多方共赢。

第三方运维后，衢江区14个乡镇（街道）由一家公司统筹管理，能够杜绝照顾性质管理弊端，以企业人事管理要求对原有保洁员队伍进行筛选淘汰，继续保留工作表现好、身体健康的人员，辞退年纪偏大、工作懒散的人员，招募符合岗位要求的新人，整编一支有技能、有素养、服从管理、爱岗敬业的保洁队伍，从而深入挖掘保洁员潜力，将“保洁网格”与“全科网格”互补互促，全力推进保洁+分类、保洁+分拣、保洁+回收、保洁+宣传、保洁+巡查的“1+5”分类保洁方式，为基层治理注入源源不断的新力量。截止目前，衢江保洁队伍人数1432人，划分保洁网格56个，平均每个保洁网格有保洁人员26人，另配备14个片长、56个班长实行“三定”即定人员、定岗位、定职责网格化管理，确保责任到人。

（二）干群联手推进“厕所革命”

农村小事连着大民生。农村改厕、农村垃圾污水处理、改善村容村貌等，这些“小工程”干起来并不容易。“谁来干”“如何干”“怎么运行”？

笔者在浙江省常山县的调研中了解到，常山县委县政府高度重视农村“厕所革命”，于2017年4月在全国率先创新推出公厕所长制，以此在全县范围内掀起“厕所革命”。县委书记叶美峰担任全县公厕总所长，县委副书记和常务副县长分任农村和城区公厕总所长，城区各公厕所长由县住建局干部和街道党工委书记担任，农村则分解到乡镇党委书记和村两委，全县每个公厕都有了所长，着力破解公厕档次低、设施旧、卫生差、管理不到位等问题，全面开展困难农户厕改、农村公厕提升、农村旱厕清零“三百行动”，全力提升城乡文明程度，提高群众幸福感。

“别看我们村现在村道如洗、古树苍翠、庭院和厕所整洁，几年前还是杂草丛生、垃圾成堆、厕所脏臭、蚊虫满天飞的景象。”徐村村支部书记叶继强深有感触地说。近年来，徐村提出“追梦党支部”党建品牌，从原先的宗派矛盾突出、群众思想难以统一、各项中心工作滞后的薄弱村蜕变为现在全县有名的“金钉子村”。

（三）不等不靠解决“垃圾围村”

农村环境治理离不开资金投入，但并不意味着钱是农村环境治理的一个必要条件。也就是说，“国家投入的钱越多，农村环境肯定就能治理好”是一个误区，这里以笔者实地调研江西某村建垃圾池为案例予以论述说明。

江西某F村从2016年开始，村民已经开始感觉到垃圾围村带来的巨大烦恼，环境问题成了村民头疼的大事。村里有人建议修建垃圾处理池，村长自然同意，但关键问题来了——钱从哪来？村里已经向上级申请过几次，得到的结果是“没钱”，村里账面上也就几千块钱。有人建议不要再期盼上级拨钱，自己出钱修建。但问题又来了，动员全村集资在农村不是件容易的事情，村里有钉子户、贫困户，而且每个家庭条件各有不同，“等、靠、要”的最终结果是垃圾池修建一拖再拖。后来，在外工作的几个年轻人春节回家坐不住了，找到村长商量，不再“等、靠、要”，组织村民自己建。最终方案是：动员工作方面，由村长和几个在外打拼的年轻人负责；资金方面，由村集体出一部分，年轻人出一部分，村民自愿集资出一部分，不出资的出工、出力；出工方面，每家至少出一个工，根据出资多少可灵活商量；购置材料方面，由年轻人负责。最后算下来，全村在家的家庭都至少出了一个工，共计70个工；材料费用，水泥、石头、沙子、砖瓦、管子等，共计7500元，最终村里算下来花费不到1万元，同时，后续垃圾池清理采取“村集体出资+乡贤捐助+村民出工”的方式长效运营。村里估算过如果由政府出资建垃圾处理池，花费3万元以上在情理之中。

上述案例表明，“有钱好办事”并不意味着“没钱办不了事”。农村环境治理需要建立多元化的资金筹措机制，但需要打开思路，开拓创新，发挥人的主观能动性，将有限的资金用在刀刃上。从资金筹措的角度，尽量筹集更多的资金用于农村环境治理。但更为关键的是，不能完全靠钱来驱动，要通过资金投入的撬动，开动脑筋，通过市场化运作思路，引导农村环境治理走上一条更为长效的可持续发展道路。

对策建议：建立农村环境治理的市场化长效机制

（一）“政府”和“市场”齐发力治理农村环境

农村环境治理的难点在于“市场失灵”，“市场失灵”和“政府失灵”是造成农村环境污染、治理效率低下的原因。为此，应采用经济学分析方法，研究提出政府与市场相结合、“政府”与“市场”两手发力的对策。对于广大农村来说，仅靠政府大量投入来进行农村水环境治理难以为继。从多中心治理视角提出治理农村面源污染，市场可以很好地发挥有效配置资源的积极作用。

可以从农村环境污染不同于城市特点出发，针对农村环境具有污染源小而多、污染源广而分散的特点，充分发挥农村广阔的土地空间、自然降解消化能力以及适当的环境承载能力，采用还田堆肥、自然消纳以及小型生态湿地等适合农村环境治理的方式，比较分析以政府为主体的治理模式和以村民为主体的自治模式，提出政府与市场结合的农村环境治理有效方式。

（二）探索河道整治“市场打包”的市场化模式

对于农村河道水环境治理，可以采取农村河道整治与市场化模式共同运行机制，政府通过建立“以河养河”“以堤养河”“以塘养河”等模式，将产出的经济效益用于河道整治，可以实现农村河道整治市场化长效管理。

政府通过招商投标等方式把河道和沿岸公共用地承包给个人或企业，政府与承包商签订合同，河道承包者需要履行河道清淤、保洁等日常工作的义务，主动接受政府的检查和群众的监督投诉。与此同时，河道承包者能够获得相应的权利，即：河道两侧土地的使用权，承包商可以以其他方式从中获得经济利益。

（三）引入PPP模式，以多元化融合思维治理农村环境

通过引入PPP模式进行农村环境治理，充分考虑农村环境治理项目与其他农村相关产业项目的关联性，从产业融合的角度出发，跳出单纯的“融资思维”，采用“打包策略”，通过制度建设推动多元化治理，通过完善价格机制和优惠政策，推动专业化、市场化运作。采用市场化运作、企业化管理在农村环境综合整治中发挥作用，通过政府购买服务让第三方物业公司唱主角，可以探索出新农村建设中农村环境整治的市场化路径。

（作者矫旭东系中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心博士，主要从事循环经济、环境治理、乡村振兴、县域绿色发展等理论与政策咨询研究，作为主要执笔人，参与起草《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》等国务院重大政策文件，曾全程参与研究和制定国家“家电以旧换新”政策。）