雄心、焦虑、利益、分歧：欧盟密集推出气候新政背后

近年，森林大火等非正常自然灾害席卷全球。从2018年美国加州的大火，到希腊、葡萄牙等南欧国家浓烟四起，再到亚马孙森林烧出法国和巴西的外交纷争，乃至近期澳大利亚燃起国内外民众对政府不作为以及消极气候政策的激烈反弹。在极端天气和自然灾害日益频繁发生的背景下，全球民众对气候变化的关注和担忧也日益上升。除了退出《巴黎协定》的美国，应对气候变化成为世界各国的普遍共识。长期以来，力推多边主义和可持续发展理念的欧盟一直是气候变化领域的先锋力量，2019年12月冯德莱恩主席领衔的新一届欧盟委员会自就任以来已在气候变化和可持续发展政策上密集发力。然而，欧盟在气候变化上的积极姿态并非仅仅为了我们的地球，也是当前欧盟面临内外变局和挑战之时开拓的一条别样应对之路。

新欧委会巩固“气候政策先锋”形象

欧盟多年来均在气候变化领域展现积极姿态。2015年，世界各国签署气候变化治理领域具有里程碑意义的《巴黎协定》后，欧盟不仅将其视为应对气候变化的重要进步，也是欧盟对外关系领域规范性领导力的重要体现。而美国特朗普政府逆转奥巴马时期的气候政策，于2017年宣布推出《巴黎协定》，使现实的冷冷冰雨狠狠拍在欧盟的气候理想与雄心之上。欧盟却依然坚持以多边框架维护《巴黎协定》的基本主张，积极协调和联合中国、加拿大、挪威等国家，并且不断提出新的气候主张。

2018年11月，在波兰卡托维茨气候大会召开前夕，欧盟委员会提出了更具远见性和前瞻性的《2050年欧洲气候中和》战略，同时主张推进电力、交通、工业、农业、建筑业、基础设施、投资等领域的低碳化发展路径，显示欧盟不断强调其引领气候变化的雄心。

2019年，欧盟迎来欧洲议会及主要机构的换届年，其对气候变化的重视保持了连续性。7月，2019年7月，欧盟委员会候任主席冯德莱恩在欧洲议会的演讲表示，她准备领导欧盟将2030年减排目标从40%提升到50-55%，同时推出《欧洲绿色协定》（Green Deal for Europe）、《欧洲气候法》（European Climate Law）、“欧洲可持续投资计划”（Sustainable Europe Investment Plan）、“气候银行”（Climate Bank）、“边境碳税”（Carbon Border Tax）等举措，从税收、投资、监管等多方面促进欧盟的减排进程，“欧洲可持续投资计划”甚至提出未来十年投资1万亿欧元的目标，并打造其气候政策外溢影响力。可见，冯德莱恩对于欧盟气候政策的重视，早在上台之前就对此进行了细致的顶层设计和政策规划，而此后欧盟的政策举措正是按照这些设计按部就班地进行。

2019年12月，新一届欧盟委员会上台数天内即提出了《欧洲绿色协定》政策文件，是欧盟应对气候变化、促进能源转型、推动可持续发展模式的一揽子政策规划，包括了经济、产业规划、投资促进、对外伙伴关系等多方面的设计。可以说，《欧洲绿色协定》是未来五至十年欧盟气候能源政策提纲挈领的文件，为这一领域规划了路径、愿景与蓝图。欧盟此后的政策举措也正是对《欧洲绿色协定》的具体推进和落实。

2020年1月14日，欧盟委员会提出了“欧洲可持续投资计划”，即是推进欧盟气候和可持续发展政策的投资促进工具，计划在未来十年内为气候变化吸引公共部门和私人部门总计1万亿欧元的投资，其中包括了欧盟预算、2014年提出的“投资欧盟”计划（即著名的“容克计划”）以及成员国的公共资金支持等既有政策工具和资金来源，以及新提出的“公正转型机制”（JTM）等新工具。

其中，“公正转型机制”计划筹集1000亿欧元的投资，对因应对气变及减排而遭遇经济利益受损的地区、产业及人群进行补助，主要方式包括以引入新产业及项目来创造新经济支柱，帮助传统产业工人再就业，增加社会保障及服务等方式，以应对新发展趋势带来的经济社会冲击，以使减缓气候变化、应对能源转型的过程是“社会友好型的公正转型”。

此外，欧盟还计划在2020年3月推出欧洲乃至全球首部气候法，为气候变化的监管和应对建章立制，巩固其制度优势和气候政策先锋形象。

力推气候政策背后的利益考量

欧盟积极争当“气候政策先锋”，并非仅仅关注气变本身，同时也在打着气候变化的旗帜，维护其自身的经济利益。

欧盟以气候变化名义推进的各项政策是其参与和应对国际经济竞争的重要抓手。近年来，随着新兴经济体在全球价值链和竞争力的位次不断攀升，加之欧洲在欧债危机冲击后面临人口老龄化、体制僵硬化等长期性问题困扰，维持国际经济地位和竞争力面临明显困难。在数字经济、5G技术、人工智能、大数据等革命性技术浪潮中，欧洲颇为力有不逮，且在汽车、化工、航空等传统强项产业中的优势也不断缩水，欧盟的经济焦虑感和竞争心态不断加剧，急切希望能够寻求新的经济增长动力，并维系竞争优势和国际经济地位的抓手，而气候政策成为欧盟眼中重要的突破点之一。

欧盟的“气候经济”远景有着两大谋划。其一，抢抓可再生能源产业和可持续经济的制高点。当前，全球对于风能、太阳能等可再生能源发展需求不断扩大，电动汽车、汽车电池、储能、智能电网等成为冉冉升起的技术密集型新兴产业，节能技术、能效改造技术以及资源循环利用型经济成为带动基础设施等投资的新增长点。欧盟不仅看到这些产业的潜力，同时已经形成庞大利益。

2017年欧盟可再生能源占能源消费量比重已经达到17.5%，“绿色工作”岗位数达到400万个，其中和新能源产业相关的即达到了140万个，能源效率提升相关岗位达90万个，2000-2014年环保相关产业就业人数增长率达49%，远高于同期全部经济部门6%的增长率。但与此同时，欧盟在光伏、风电、电动车等领域面临激烈竞争，特别是欧洲传统车厂对电动车带来的新变局应对能力明显不足。《金融时报》近期报道指出，未来德国汽车产业或因为电动车的发展而出现最多40万人的失业。

因此，欧盟开始加紧培育与新能源相关的产业竞争力，包括加大对科研创新的资金扶植力度，以及德国和法国牵头成立“欧洲电池联盟”，以国家力量支持整个欧洲的电池产业，欧盟委员会也提出要订立相关的电池发展战略，今年3月还要出台一套全面完整的产业政策战略。

其二，欧盟希望以订立和推广有关气候变化的规则来维持其竞争力上的相对优势。多年来，欧盟一直认为发展中国家依靠较低劳动力成本、土地成本、资源能源成本发展制造业对其是“不公平竞争”，因此为促进所谓的公平竞争，削弱发展中国家成本优势，而力推所谓的劳工、环保标准。目前，欧盟正推动所谓“边界碳税”，即按照产品生产所产生碳排放进行征税，借助应对气候变化的道义大旗对依托化石能源的制造业进行规制，以减轻欧盟因应用可再生能源以及减排所带来的成本劣势。同时，欧盟还寻求在未来的贸易协定谈判中引入相应标准，事实上将其五亿人口的欧洲单一市场作为工具和抓手，影响气候相关的国际贸易规则。

宏伟愿景仍面临现实掣肘

欧盟虽然在气候经济领域下了一盘大棋，但宏伟愿景的务实推进仍将面临现实环境的种种掣肘，这些因素既存在于欧盟内部，也反映在国际环境之中。

首先，欧盟的气候新政要面对能否得到足够财政支持的问题。此次欧盟的“可持续发展投资计划”虽然提出十年1万亿欧元的投资愿景，但其中很大一部分属于欧盟既有的财政预算以及成员国公共部门的责任落实，以规划规模1000亿欧元的“公正转型机制”为例，欧盟为此新投入的资金仅为75亿欧元，剩余全属于既有投资规划和预算的重新分配。

此外，当前欧盟因外部贸易环境变化及英国脱欧不确定性而面临较大经济下行压力，但大部分国家对扩张公共财政仍持有保守态度。欧盟和部分成员国虽然将气候政策作为增大财政投入的重要抓手，但能否落实同样要取决于各成员国国内政治意愿以及财政空间是否足够。

其次，欧盟内部在气候能源政策上仍存在较大分歧。由于能源发展禀赋、经济利益和国内政治考虑的差异性，欧盟气候新政仍难以在各国形成明显共识。比如波兰的执政党法律与公正党的主要支持者为包括煤矿工人在内的中下层群体，且波兰电力的80%由煤电供应，使得其推动“碳中和”等激进的减排承诺面临实际困境，也使得波兰成为唯一未明确支持《欧洲绿色协定》的国家，并要求欧盟对因应对气候变化受冲击的地区和人群加大支持力度。

此外，即使是法国这样在气候领域最为高调的大国，也由于其核电产业的优势和核能占其能源消费的高比重，对欧盟未将核能认定为低碳能源而颇具微词。因此，欧洲虽然长期以来将环保和减碳视作政治正确，但涉及到具体能源和产业利益，也无法形成一致立场，使得欧盟政策的内外影响力受到限制。

（作者系中国现代国际关系研究院欧洲研究所助理研究员）