华东师大｜国家治理③城市区界重组如何提升城市活力

随着中国城镇化发展进入加速期，迫切的空间治理需求也随之诞生。行政区划作为政府配置空间资源的有力工具，是国家进行空间治理的基本手段。厘清行政区划调整可能带来的影响以及作用机制，对于把握行政区划调整规律，科学制定空间政策，实现国家空间健康发展，有着重要的实践指导价值。

行政区划调整的类型

为了适应经济社会发展的需要，近年来我国地方行政区划的调整变得愈来愈频繁。我国的行政区划调整可以分为省级、地市级、区县级和乡镇及乡镇以下级。其中省级的行政区划调整只出现过两个案例，海南省分离建省，重庆分离设直辖市，地市级和区县级的行政区划调整是促进城镇化水平提高的主力军。

1997年撤县设市的审批被冻结以后，目前我国区县级行政区划调整的类型主要有“撤县(市)设区”、“区县合并”和“区界重组”这三种。撤县(市)设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县(县级市)，在原县(市)行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区。区县合并即将被撤销的县(市)与中心城市原有的某个市辖区合并的行为。区界重组是指以市辖区为主体的行政区划重新调整。从城市空间治理方式的变革上来讲，“撤县(市)设区”与“区县合并”属于一类，可以统称“撤县(市)设区”。2007年以来，我国撤县(市)设区和区县合并的案例明显减少，平均每年不到3例。而区界重组的案例则呈现出多样化、高频率的发生状态，不论是大范围、整建制的区界重组，还是局部范围的微调都时有发生。而对于两种行政区划调整的政策评估方面，对于“撤县(市)设区”的政策效应评估做的比较多，而“区界重组”的政策效应评估则几乎没有。

“撤县(市)设区”与“区界重组”的政策实践

中国的行政区划调整与城镇化发展阶段密切相关。当城镇化发展产生不同的需求时，所采取的行政区划调整的主要方式也不相同。目前，我国正在推行节约用地、节约资源、环境生态友好的城镇化发展方针政策，城市大规模扩张的发展方式也在一定程度上被优化城市功能布局、提升城市产业结构等集约型发展方式所取代。

目前我国的行政区域调整基本分两个阶段。第一个阶段（1997年-2007年）基本以为空间扩张服务的撤县(市)设区为主。就“撤县(市)设区”的实践来看，为保证撤并工作的顺利开展，被撤县(市)往往得以保留原县级政区的大部分权限，如规划权、项目审批权、财政权、人事权等。这就导致市-区间管理体制不顺，并未完全实现撤县(市)设区的预期目标和区域协调发展的初衷。

第二个阶段（2008年-2014年）则以多种区划调整方式并存，撤县(市)设区和服务于战略需求的主动性“区界重组”构成主要内容。由于“区”与“区”、“区”与“乡镇”之间的管理体制整合比“区”与“县”之间相对容易一些，因此“区界重组”达成预期目标的效果一般要优于撤县(市)设区。越来越多的城市也意识到，与其“囫囵吞枣”式地追求行政区范围的迅速扩大进而导致“消化不良”，倒不如“化整为零”、稳扎稳打，通过促进具有实质性内容的城市重要功能区的建设来逐步整合中心城市和周边郊区县的发展。

另外需要指出的是，首先，第二阶段可能尚未结束。2014年的剧烈调整只是压抑需求的一次集中释放，随着城镇化进程的不断推进可能还会有更大强度、更多类型的调整出现。其次，随着城市发展的内、外环境调整以及发展要求的变化，以及在前一阶段撤县(市)设区(含区县合并)饱受诟病的情况下，区界重组的方式正在被许多中心城市政府广泛采用，成为当前我国区县级行政区划调整的新趋势。

“区界重组”的政策效应评估与机制讨论

本研究主要利用“区界重组”政策实验，采用双重差分（Difference-in-Difference）的实证思想检验重组政策对于人口集聚和经济绩效的影响，进而回答政府主导的城市空间调整能否促进人口城镇化和绩效提升。研究主要基于2000年和2010年人口普查和地级市数据，选取2000-2005年阶段估计政策效应。如此选择主要考虑如下因素：一是此区间段“区界重组”的一个高峰区段，容易评估政策效应。二是由于人口普查数据受到只有2000年和2010年的限制，而政策效应的显现又有一定时间的迟滞效应，因此2000-2005年发生的政策，用2010年的数据评估恰好实现。三是这个区间也是“撤县(市)设区”的高峰区段，容易将二者效应进行对比研究。

考察“区界重组”对人口集聚和经济绩效的影响，最直观的方法就是对比调整前后的人口数量和经济绩效。但是，人口集聚和经济绩效提高的影响因素有很多，且各地区之间的要素禀赋大不相同，很可能政策实施前后的经济变化不是“区界重组”的结果，而是其他因素变动的结果，所以若直接进行对比可能会产生偏差。因此评估效应需要运用“双重差分法”来解决这一问题。具体来说，将“区界重组”的样本城市为处理组，没有“区界重组”的样本城市为对照组，通过控制其他因素，比较“区界重组”发生后的处理组和对照组的差异，从而检验“区界重组”对人口集聚和经济绩效的影响。

需要注意的是，采用双重差分法的一个重要前提假设是，“区界重组”政策的发生在各城市中是随机的，即政策实施概率与城市特征无关。如果无法满足这一假设，会造成选择偏误问题，导致估计结果有偏。从图2行政区划调整的全国分布图来看，“撤县(市)设区”和“区界重组”大都集中在东部经济条件较好的江苏省、浙江省、广东省、北京市、上海市等地区，因此可能政策实施并非随机。研究采用模型估计了重组发生的概率影响因素，发现人均GDP和外商直接投资是影响重组概率的主要因素，人均GDP越高、外商直接投资越高的地区区界重组的概率越高，这与图2中区界重组的城市主要集中在东部沿海地区现象相符合，因为东部沿海的人均GDP和外商直接投资会比较高。因此我们判定政策实施概率与城市特征有关，并非随机发生，需要结合城市特征使用倾向得分匹配法与双重差分法相匹配来捕捉区界重组政策对人口集聚和经济集聚的净效应。

研究结果显示，区界重组对人口数量、GDP总量和人均GDP都有显著的提升作用。换而言之，区界重组的行政区划政策确实促进了城市的人口集聚和改善了城市的经济绩效。“区界重组”的政策如何实现人口集聚与经济绩效提升？可能的作用机制是，一方面，“区界重组”后市级政府可以优化城市功能布局，在更大范围内统筹资源配置，制定更为统一的城市规划，包括产业布局政策、交通与通讯网络等基础设施建设，并减少行政区间的政府摩擦，提高行政管理效能。也可以提升区域整体公共服务水平，促进民生改善。以上因素均有利于优化资源的空间配置和提升经济效率，并带动就业和人口的增长。另一方面，由于行政区界线消失了，障碍减少了，“区界重组”提高了通过分享、匹配和学习等三个机制产生集聚经济效应，从而提高了企业生产率。城市生产率的提升将推动已有企业的扩张和新企业的进入，并促进当地就业量的上升，最终形成人口集聚和经济绩效提升。

政策启示

政府主导的行政区划调整是空间配置资源的重要手段，其中，区界重组是直接的实现工具之一。近年来，区界重组政策又掀起热潮，这一事实支持了重组政策对城镇化的积极作用。本文通过行政区划的政策效应评估也发现，行政区划调整对调整地区的经济增长确实有一定的促进作用。换而言之，在不扩大城市行政区划面积的情况下，进行市区内部的区界重组调整，是实现人口集聚和经济绩效的重要途径。

当然，我们也要看到，重组概率较高的城市都分布在经济基础较好的区域。某些地区由于发展潜力不足，无法充分发挥集聚效应以吸引人口流入，可能进行区界重组之后也不会产生人口集聚和经济绩效提升，因此这一举措还应因地制宜，慎重使用。

[孙斌栋系华东师范大学中国行政区划研究中心教授，陈浩系华东师范大学中国行政区划研究中心兼职研究员，本文是国家社科基金重大项目(17ZDA068)资助成果，全文曾发表于《经济体制改革》]