国研中心｜中国的国际人才战略如何调整

【编者按】

人口流动迁移往往能带来更好的工作和生活条件，满足生存及发展的需要，有助于减少贫困、提升人力资本、促进社会公平、推动城市化，这些作用得到了广泛的证据支持。

国务院发展研究中心研究报告“国际移民和人才的流动分布及竞争态势”，利用联合国、OECD、世界经济论坛等机构数据，在描述国际移民流动和分布态势的基础上，分析国际人才竞争的基本格局，并结合中国实际，归纳人才流动特征、探讨新时期的国际人才战略。本文是报告的第三部分，探讨中国的出国留学、人才引进和新时期国际人才战略。

中国的出国留学、外来移民和专家引进

某种意义而言，中国的改革开放进程也是中国日渐融入全球体系的过程，包括全球人力资源竞争体系。改革开放之初，中国就已注重派遣留学生前往发达国家深造。从每年的出国留学人数看，中国各类出国留学人员已从1978年的860人大幅增加到2018年的66.21万人。和现在以自费留学为主有所不同的是，当时的留学基本上是国家和单位公派，自费留学的较少，留学生的规模也比较小。

21世纪以来，中国海外留学生的增长非常明显。从1978年到2018年底，中国各类出国留学人员累计达585.71万人，其中，2000―2018年中国各类出国留学人员累计数为552.21万人，占整个时期的94.28%。图1直观展现了这一过程。中国改革开放以来的585.71万名出国留学人员中，有432.32万人已完成学业，365.14万人在完成学业后选择回国发展，占已完成学业留学生群体的84.46%。

图1 1978―2018年中国出国留学和学成回国人员。资料来源：根据国家统计局相关数据整理绘制。

如前所述，中国已经是世界最主要的留学生生源国。美国、加拿大、澳大利亚、英国、日本、韩国、瑞典、新西兰等国的外国留学生中，来自中国的留学生数量排在第一位。例如，中国是加拿大最大的国际学生来源国，2017学年达20.8万人，约占加拿大国际学生总数的30%。

图2 中国外来移民数量及占人口比重。资料来源：根据联合国数据整理绘制。

“中国奇迹”的吸引和感召，使得越来越多的移民前往中国大陆工作或生活，其绝对量从1990年的37.63万人增加到2017年的99.95万人，占中国人口的比重也从1990年的0.032%上升至2017年的0.071%（图2所示）。中国香港地区和韩国是中国大陆最主要的移民来源地，2017年二者合计占中国移民总量的46.72%，巴西、菲律宾、印度尼西亚、越南、美国等经济体也是中国大陆主要的移民来源地（表1所示）。但也应当看到，中国的外来移民无论规模还是比重都很低，跟统筹利用国内国际两种人力资源的现实需求并不相称，还有较大的提升和改进空间。

表1 2017年中国大陆移民主要来源地

资料来源：根据联合国数据整理。

尽管在人才培养方面，中国某些领域可以比肩一流经济体，这得益于中国完备高质的基础教育体系。但总体而言，中国的国际人才竞争力还比较薄弱。《全球人才竞争力指数2019》显示，全球人才竞争力100强城市中，中国大陆城市只有北京（第58名）、上海（第72名）、杭州（第82名）、广州（第87名）、西安（第92名）、成都（第93名）和深圳（第94名）上榜，只占全球百强城市的7%，且排名较为靠后。以人工智能领域为例，中国存在着严重的人工智能人才缺口，不得不大力引进海外留学生和人工智能人才，美国、英国、澳大利亚、新加坡和日本是中国海外人工智能人才的主要供给来源，来自这五个国家的人工智能人才占到了中国海外人工智能人才总量的83.80%。毋庸置疑，借助“外脑”、大力引进境外专家是中国国际人才战略的重要组成部分。境外专家对中国发展的贡献也得到了经验证据的支撑。

国家外国专家局数据显示，境外来中国大陆工作专家总量已由2002年的35万人次增加到2015年的62.35万人次，个别年份虽有波动，但总体趋势是在增长（图3所示）。从专家类型看，经济技术专家是境外专家的主体，2001―2015年中国大陆共引进经济技术专家513.30万人次，占引进境外专家总量的69.33%。尽管经济技术专家的数量随年度略有波动，但总体保持在30万-40万人次。

目前，在中国大陆工作的境外专家仍以短期工作居留为主（三个月以下），长期专家的比例只占总数的46%左右。大部分的境外专家来自亚洲（占52.24%），来自欧洲（22.04%）和北美（20.24%）的境外专家比重近年来有所提高。从来源地构成看，港澳台（19.73%）、美国（16.27%）、日本（11.49%）、韩国（10.90%）、德国（5.31%）、英国（4.50%）、加拿大（3.82%）、法国（3.12%）和澳大利亚（2.34%）是中国大陆主要的境外专家来源地。

随着中国相关法律法规的不断完善，持工作签证入境的专家比重大体稳定在53%左右，持访问签证入境的专家有所增长，其比重大致占27%左右。但是，境外专家在中国大陆各地区和行业间的分布还很不均衡，80%以上的境外专家分布在东部地区，广大中西部地区的境外专家人数较少。例如，2015年中部地区聘请经济技术类境外专家总数为0.83万人次，仅占全国总量的2.51%，西部地区聘请经济技术类境外专家1.11万人次，只占全国总量的3.37%。

图3 境外来中国大陆工作专家总量情况。资料来源：根据历年《境外来中国大陆工作专家统计调查资料汇编》整理绘制。境外专家包括两种类型：一是境外经济、技术和管理专家，二是境外教科文卫类专家。

分行业考察，国家外国专家局数据显示，制造业和教育业的专家在境外专家总量中占据绝对优势，2015年二者分别占比36.44%和38.00%，其他行业的境外专家数量和比重大都比较低。特别是从事高新技术产业和高端服务业的境外专家比重偏低。以2015年为例，从事信息传输、软件和信息技术服务业的境外专家数量为1.45万人次，只占经济技术类境外专家总量的4.40%，从事金融业的境外专家为0.39万人次，只占经济技术类境外专家总量的1.19%。

十个研究结论

本报告通过对联合国、世界经济论坛、经济合作与发展组织（OECD）、中国国家统计局、国家外国专家局等机构数据的分析，得出以下10条结论：

1.近五十年来，国际移民总量一直在上升，其占世界人口的比重也在逐步攀升，国际移民主要是流向高收入经济体，这种演变态势持续了数十年，短期内不会改变。

2.外来务工人员约占全球国际移民总人数的2/3，且大部分生活在高收入经济体，主要从事服务性工作，移民年龄结构的年轻化趋势也并未改变。

3.美国、加拿大、澳大利亚等高收入经济体是技术移民的热门目的国，技术移民是高收入经济体永久居留移民的主体。

4.受战乱、冲突和自然灾害等因素影响，难民和寻求庇护者是国际移民中相对特殊的群体，他们主要集中在发展中国家和欠发达地区，非洲和中东地区尤其明显。

5.发达国家和地区是世界人才的主要集聚地和流入地，广大发展中经济体和落后地区则往往经历着人才匮乏、智力外流及其带来的弊端，人才队伍建设任重道远。

6.与发达经济体相比，新兴经济体的人才竞争力还不具备明显的优势，北美、欧洲的人才竞争优势在强化，亚洲、拉丁美洲和非洲的人才竞争基础有所弱化。

7.与英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等发达经济体相比，包括中国、印度、巴西在内的大多数新兴经济体的国际学生比重还很低，教育国际化程度有较大提升空间。

8.21世纪以来，中国出国留学生的规模快速增长，已成为主要发达经济体国际学生的最重要来源国，留学形式也从改革开放初期的公派留学为主转变成自费留学为主，超过八成的留学学成人员选择回国发展。

9.中国是世界主要移民来源国，但来中国工作或生活的国际移民规模还很小，其比重还不到中国总人口的0.1%，跟统筹利用国内国际两种人力资源的现实需求还不相称。

10.来中国大陆工作的境外专家以短期工作居留为主，经济技术类专家是主要的引进对象，但境外专家在行业和地区间的分布还很不均衡，80%以上的境外专家分布在东部地区，高新技术产业和高端服务业的境外专家比重偏低。

我国国际人才战略的六点认识

基于以上研究结论，谨就新时期我国国际人才战略谈六点认识。

首先，要深刻理解和把握新时期国际人才竞争的局势，立足我国社会经济发展实际需要，适时改革涉外就业和移民的政策规定，适当扩大外来移民规模。尽管劳务移民、就业与创新一直处于移民政策争论的中心，但对于高端人才和特殊人才，主要发达国家始终持欢迎态度。典型的如，特朗普执政以来，美国的移民政策虽然以驱逐非法移民为主，兼顾提高了移民门槛，但却特别制定了吸引企业家移民的政策规则；加拿大移民政策在收紧的同时，增加了高素质移民的数量；日本近年来颁布了一系列移民新政，旨在吸纳来自中国等国家和地区的高端人才。

其次，加强国际人才战略的顶层设计，可以在部分地区试点建设“国际人才先行区”。当前，自由贸易试验区在中国上海、广东、天津、浙江、福建、海南等地全力推进，并取得了一定成效。建设自由贸易试验区是党中央、国务院在新时代推进改革开放的一项战略举措，在改革开放进程中具有里程碑意义。可以借助自由贸易试验区（或自由贸易港）建设的契机，试点打造“国际人才先行区”，在理念、制度、框架等方面实现重大突破，吸引境外人员“来华逐梦”“聚天下英才而用之”，加快建设人才强国。

第三，做好境外专家引进工作的同时，推动技术移民的立法工作，实现技术移民、工作管理、永久居留等制度的配套化。可以借鉴国际惯常做法，根据移民的文化程度、职业技能、语言能力等综合实力来调配工作和居留名额，改变以往过于注重学历的政策取向，拓宽人才外延，对特殊技能人才开设绿色通道。与此同时，对境外人才实施分类管理，加强对重点行业、高新技术领域境外人才的扶持，鼓励、支持境外人才前往中西部或落后地区开展服务和工作。比如，在“外籍高校毕业生在华就业实行配额管理”前提下 ，增加中西部地区和落后地区的配额数量。

第四，推进职业资格互认和部分行业执业许可，提高跨境执业的便利度。职业资格互认是互信基础上的制度共建，其适用范围取决于各方开放服务贸易市场的具体承诺。目前，职业资格互认领域尚未达成普遍性多边协议，双边或多边经贸协议中的倡导性条款或专门性资格互认协议是职业资格互认实践的主要法律表现形式。鉴于此，可率先与临近的中国香港、中国澳门，韩国、日本、新加坡等经济体推进相关领域的职业资格互认，在部分地区开展准入类国际职业资格认证试点。

第五，加强教育和文化等软实力建设，提高教育国际化程度，支持境外人才来华创新创业。中国是世界最大的留学生生源国，但来中国留学的境外学生比重还很低，教育国际化程度还有很大提升空间。需进一步加强教育和文化等软实力建设，不断提升高等教育质量，在扩大出国留学规模的同时，也吸引更多的境外学生来华留学，缩小高等教育服务贸易逆差。创新创业方面，可以比照“双创”政策体系，鼓励和支持境外人才来华创新创业。特别是鼓励科学、技术、工程、数学（STEM）专业的外籍高校毕业生来华创新创业。

第六，提高境外人才服务保障和管理水平，加强科技创新和成果保护力度，打造境外人才评价、使用、激励与服务的完美流程。影响人才跨国流动的因素有很多，最为重要的是政策提供的人才流动能力、经济发展前景和国家整体管理水平。在保持经济持续稳定健康发展的同时，需进一步完善人才签证、工作签证审批服务配套，解决境外人才子女就学、配偶就业和医疗保障等问题。加强科技创新与成果保护力度，制定实施境外人才科技成果转让、科研成果奖励政策。

（作者周灵灵系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所助理研究员。全文原载《重庆理工大学学报（社会科学）》2019年第7期。）