治道丨从雾霾治理看印度国家能力

2019年11月13日，印度首都新德里，两名男子经过雾霾中的印度门。 新华社 资料图

2019年10月下旬至11月，印度北方一些地区遭遇了严重的空气污染。11月初，首都新德里的空气中细颗粒物即PM2.5的平均浓度一度达到每立方米500微克，为严重污染级别，这种情形持续五天之久。当局宣布了为期数天的“公共健康紧急状态”，新德里的所有建筑工地被禁止施工，车辆依单双号实施限行，学校也暂时关闭，一些公司职员转而在家中工作。

事实上，印度的空气污染问题一直严重。英国广播公司（BBC）援引一些机构的数据称，世界上污染最严重的前30个城市中，印度占了22个。世界卫生组织2018年发布的空气污染数据显示，2017年全球空气污染最严重的15座城市中，有14座在印度，其中，新德里排名第六。美国两家研究机构2017年联合发布的一项全球空气污染研究显示，印度恶化的空气质量每年会导致110万人死亡，印度已经是世界上空气污染致死率最高的地方。

显然，作为世界上人口第二大国家的首都，人口多达2600万的新德里在空气污染方面已经实现了“弯道超车”，取代北京，成为全球雾霾的代名词。

中国人，尤其是生活在华北平原的中国人，对印度人遭受的雾霾折磨心情复杂。一方面，近年来中国北方主要城市的空气质量的确大有改善，作为中国人，我们庆幸国家的生态保护、环保治理效果渐显，有一种作为“过来人”的得意。另一方面，我们不久以前还深受雾霾的危害，因此对印度人民的处境格外感同身受，似乎印度作为世界大国，仍在苦苦探索，还未找到治理污染的有效途径。

从历史的角度看，雾霾绝不是中国、印度这些发展中国家的专利，而是几乎全球所有国家要经历的过程，是大城市发展的“必然产物”。工业革命时代，英国伦敦以“雾都”之名闻名天下；上世纪四十到六十年代，美国洛杉矶更成为全球光化学污染的典型案例。

从国家治理的角度来看，空气其实和治安、排水、电力、交通一样，是一个国家、一个城市提供的重要“公共产品”。 因此，从更宏阔的视角观察，雾霾绝不仅仅是一种天气现象，而治理雾霾则事关能否有效且公平提供“公共物品”，直接体现着国家的治理能力与治理水平。

一、新德里的雾霾成因

污染的产生和消散速度之差决定了雾霾的严重程度。如果消散比产生快就云淡风轻，而如果产生比消散快，就会导致雾霾重重。

从污染的产生看，新德里和北京其实很相似，不仅自身都是重大污染源，同时都处于污染源的包围之中。临近新德里的恒河平原和五河平原是印度农业最发达的地区，人口非常稠密。这个地区同时也是印度工业生产最发达的地区之一，有着大量的工厂、火电站。北京与之类似，不仅被华北平原农业区包围，还和河北、山东的重化工业基相毗邻。这种经济地理布局，使得北京和新德里都不仅要承受自身城市生活的排放，还承受了大量来自周边的污染。（五河，即印度河的五条支流。——编注）

从污染的消散看，新德里和北京都背靠高山，面朝平原。新德里北面是高大的喜马拉雅山脉，西面是阿拉瓦利岭（Aravalli Range）余脉丘陵，东南面则是广阔的恒河平原。与此相似，北京北面是燕山山脉。西面则被太行山余脉所包围，东南也是华北平原。这种西北山地、东南平原的构成，阻碍了冬季北半球盛行的北风，使得新德里和北京的扩散条件变差。简单的说就是，冬天风刮不进去，雾霾也吹不走。

总体而言，污染产生的多，消散的少，决定了新德里和北京冬季雾霾围城的状况。而新德里之所以雾霾围城，成因主要有以下几个方面。

一是经济活动导致的污染。近年来，印度经济处在高速发展之中，城市活动如交通排放、建筑扬尘、供暖发电等，都是重要的污染源。乡村里，随着拖拉机的普及，留在地中的秸秆处理成了大问题，只好一把火烧掉。新德里临近几个邦，如旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦都是农业大省，因此秋季该问题格外显著。最后，在莫迪政府轰轰烈烈的“印度制造”计划推动下，印度近年来兴建了大量的火电站，燃烧低质量的煤也对雾霾产生有较大贡献。可以说，经济活动增加致污染增多是必然现象。

二是贫穷导致的污染。印度相对贫困，其人均GDP仅为中国的五分之一。贫困大大缩窄了民众对燃料的选择，使得生活垃圾（比如塑料袋、包装盒）、农牧垃圾（比如牛粪）成为印度人做饭、取暖的重要燃料。虽然目前莫迪政府正在大刀阔斧地推广煤气罐、小煤炉，以代替垃圾燃料，但如果印度人民没有富起来，这一举措长期也难以为继。而且即使是小煤炉，也仅是优于烧垃圾，本身污染仍相当大。

要缓解这类污染，制约因素也是经济成本。比如，用昂贵的进口无烟煤代替本地的褐煤、泥煤用于发电；换用燃料标准更高、排放指标更严格的交通工具；用天然气作为主要燃料，等等。另外，工厂停工、交通限行这些治理措施也不是免费的，都要付出相应的经济成本、人力成本。

但是，从印度近期的经济状况看，政府方面似乎很难再抽身对付环保问题。总量上，2019第三季度，印度经济实际增速同比降至4.5%，创六年来的新低。（如下图所示。）

印度实际国内生产总值同比增长（2016年四季度至2019年三季度）

政府收入方面，印度2017年7月起推行的商品和服务税（GST）改革效果不及预期，致财政收入大大缩水。为刺激经济，莫迪政府推行了一系列减税政策、基建计划，更使其财政状况捉襟见肘。印度政府将2019至2020财年（2019年4月至2020年3月）的预算赤字率设为GDP的3.3%。但政府公布的数据显示，2019年4月至11月，也就是本财年的前8个月，印度政府的财政赤字已经升至目标水平的114.8%。据估算，本财年，印度的财政赤字将达到GDP的3.97%，大大超出预定目标。

可见，印度经济目前的最紧迫任务是保增长，政府实在抽不出财力大力整治空气。

三是政治失调导致的污染。如前文所述，新德里雾霾很大一部分来自周边地区，比如焚烧秸秆。但对这些外部污染源，新德里地方政府似乎拿不出什么特别好的办法。

一方面，拿钱补贴清洁能源、农业生产的政策，经济上政府根本无法负担。另一方面，由于新德里与其他各地方分属不同党派执政，甚至有些党派间甚至互相敌对，区域协调便更是无从谈起了。

例如，目前在中央执政的印度人民党（BJP）同时也在北方邦执政，北方邦是印度人民党最重要的票仓，但是新德里却由一个2012年成立的小党平民党（AAP）执掌。囿于政治利益，印度人民党在中央政府层面也没有动力进行治理。莫迪的中央政府不愿为给平民党执掌的新德里争取清洁空气，而得罪北方邦选民。

再如，旁遮普是锡克教大本营，锡克教徒占了该邦人口的一半，且锡克教徒多是自耕农，如果中央政府为保持新德里的空气质量而推行禁止焚烧秸秆等环保措施，不仅可能引发旁遮普邦的政治反弹，还可能引发锡克教徒的宗教动乱。

二、中国的空气治理经验：发展经济

针对造成印度空气污染的根源，曾经“同病相怜”的中国的经验值得借鉴。

经济方面，中国的经验是发展中遇到的问题一定要用发展解决。虽然说“先污染后治理”是我们要极力避免的，但客观而言，“先污染后治理”也是一种客观规律。这里可以引入一个非常重要的概念：环境库兹涅茨曲线。（如下图所示，横轴为X轴，图片取自网络。）

环境库兹涅茨曲线，以美国经济学家、1971年诺贝尔经济学奖得主西蒙·库兹涅茨（Simon Smith Kuznets, 1901—1985）的名字命名，描述的是这样一种情形：一个经济体在到达临界点即图中曲线的最高点之前，其人均收入越高，环境污染越严重；但一旦过了临界点，之后人均收入越高，环境污染越少。

这一总结和我们的经验观察非常符合：在曲线的最右端，是美国、日本和西欧发达国家，这些国家的人均收入高，完全可以用得起清洁能源、清洁技术，所以不仅城市人居环境非常好，自然生态也得到了很好的恢复。在曲线的最左端，则是完全原始丰饶的地方，如东非草原、亚马逊雨林深处，这些地方因为没有大规模现代经济活动，自然生态保持原样，是真的纯天然、无污染。

但除了最左端和最右端以外，世界大部分国家都出于曲线中的某个位置上，印度、中国等典型的发展中国家则处于曲线临界点附近，环境破坏也处于峰值位置。（如下图所示，图片为作者自行绘制。）

虽然中国和印度都处于峰值附近，但值得注意的是，中国和印度有一个关键的不同点：前者在临界点店的右侧，后者在临界点的左侧。中国一些城市，比如北京、上海，已经迈过了临界点，随着人均收入的提高，环境污染会逐步缓解，其他地区也在沿着这个轨迹不断前进。然而，印度全国似乎还处于临界点左边，还处于经济越发展、人均收入越高，环境破坏就越严重的阶段。这也解释了，为什么伴随莫迪政府上台以来推行的“印度制造”和大规模基建狂潮同步出现的，会是雾霾危机。

可见国家发展过程中几乎是不可避免地需要向环境“借贷”，从而集中力量冲破“临界点”。因此，污染某种程度上说是“必要的恶”。但是，印度国家能力的长期“低信用”状况，导致印度老百姓不相信“发展的希望”，也不愿意任何人继续向环境借贷。因此，印度涌现出大量致力于环境保护的非政府组织，从生态主义、环保主义出发，宁愿放弃发展，也不愿意承担污染的痛苦。

因此，从某种程度上说，能够先集中力量发展经济，再通过强大的经济实力来解决发展过程中产生的负面问题，是一种强大的时间维度上的协调能力。可惜，印度做不到。

三、中国的空气治理经验：全国一盘棋

在治理层面，中国的另外一条重要经验是“全国一盘棋”，即在空间上集中力量办大事，在某些地方先实现突破，再顺次解决其他地方的问题。

例如，在中央政府的协调和支持下，北京和河北出台了大量举措。再比如，中央政府会根据河北涵养了多少水源、植了多少树、淘汰了多少落后产能，为河北提供相关补助，用真金白银告诉你什么叫“绿水青山就是金山银山”。这样一来，利用从空气治理中受惠地区贡献的税收，相对落后地区搞环保也有利可图。

然而在印度，首都新德里和临近的三个邦之间却不断陷入政治大乱斗。因为缺乏中央统一协调，面对污染问题，印度出现各种政治乱相。比如，新德里的平民党首席部长阿尔温德·凯杰里瓦尔（Arvind Kejriwal）呼吁旁遮普邦、哈里亚纳邦和北方邦政府加大力度帮扶农民处理秸秆，以减少焚烧污染大气。但是，旁遮普邦首席部长阿马林得·辛格（Amarinder Singh）却直接指责凯杰里瓦尔“胡说八道”，他说农民烧秸秆是成百上千年年的传统做法，这么多年都没有造成雾霾，为什么现在却出现雾霾问题？因此，新德里的雾霾肯定是工业、交通和放鞭炮造成的污染。

这样互相推诿、扯皮的例子比比皆是，其中最过分、最搞笑的一条，要数印度人民党某邦的高官甚至把这个问题国际化，说雾霾是印度某两个领国的阴谋。

由于中央和地方职能缺位，在治理雾霾问题上，冲在最前面的居然是印度最高法院。因为，只有最高法院能较少受政治缠斗影响，得以告诉各方“竞选不应是各政党的唯一要务”，并召集有关行政人员进行问责，要求拿出解决方案。但仅凭高法一方，影响仍相当有限。

四：印度国家治理的囚徒困境

“什么样错误最难纠正？人们自认为‘正确’的错误最难纠正。”新德里周边的贫困农民没有先进农业技术，只能烧秸秆肥田，由此每年都会造成不小的污染。他们有错吗？没错。印度经济快速发展，需要廉价的燃料发电、炼钢、烧水泥。这有错吗？没错。印度环境污染已经非常严重了，环保组织抗议新建电站。有错吗？也没错。这些诉求单独拿出来都有充分合理性，但是放在一起，却造成了每个人都厌恶的后果。

归根结底，问题的根源正在于印度的国家能力薄弱，这体现在印度无法将种种互相矛盾的“正确行为”，在空间上和时间上进行选优排序，因此无法从国家全局利益的角度出发，做出利于中长期利益的明智决定。

与此相应，印度的国家治理陷入了囚徒困境：因为缺乏协调，相关利益各方似乎都做出了最利于自己的正确决定，但种种并行的“正确行为”缺乏协调，在互相作用、互相牵制、互相抵消后，反而造成了最坏的结果。

（本文由作者依据其2019年12月8日在上海举行的一次公众演讲活动的文字记录稿改写而成。）