“改制企业之死”行政赔偿案二审：是否赔偿、赔偿多少成焦点

2020年1月9日上午，山东省临沂市中级人民法院公开开庭审理河东区福利酒精厂诉河东区市监局（原河东区工商局机构改革后撤销，以下简称“河东区市监局”）行政赔偿案二审。审理过程视频也在庭审公开网中发布。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，庭审现场，河东区市监局是否应该赔偿福利酒精厂停产、停工损失及行政赔偿范围的界定，成了庭审争议的主要焦点。

原福利酒精厂的诉讼代理人表示，工商局不颁发营业执照的行为违法，侵害了原告的合法权益，给其造成巨大经济损失，并提出7176万元赔偿申请，其中包括停产停业期间的水电费、留守职工工资及生活费、员工保险费、应当缴纳的税费、设备维护费和厂房维护费、银行贷款利息损失、办公、燃油、车辆、排污等必要经常性费用开支。

河东区市监局诉讼代理人则表示，未颁发营业执照的行政行为，可能影响申办营业执照的投资人，可能造成申办过程中的交通费、打印费、办照费用等支出，但不导致申办出资范围外其他资产的损害，不导致申办中的企业停产停业的损害，更不影响已注销企业的停产停业的损害。

庭审持续了约7个小时，审判长宣布休庭，案件将择期宣判。

庭审焦点一：违法行政行为与停产停工是否存在直接因果关系？

澎湃新闻此前报道，2002年，按照当时国家政策要求，身为集体企业的临沂市芝麻墩镇福利酒精厂改制为私营企业。2002年4月27日，河东区福利酒精厂完成企业注销。然而，之后工商局并未为改制后的企业办理营业执照，理由是企业未提交“危险化学品生产许可证”。

多次申请营业执照未果，这家拥有着上百名员工的改制企业成了“黑户”，停产、停工，投入数千万元的机器腐蚀、生锈。此前每年纳税数百万的企业，调头走向死亡。

2005年，多次申请营业执照未果的负责人马春亮提起诉讼，将河东区工商局告上法院。历经河东区法院、临沂市中院、山东省高院、最高人民法院审理后，法院最终认定：河东区工商局不予办理营业执照行为违法。

河东区市监局的诉讼代理人认为，原酒精厂注销，该乡镇企业生命终结。申办开业中的酒精厂，未颁发营业执照不得从事营业，都不存在“停业停厂”之说。新组建开业的企业，与已注销的企业，已经不是同一个企业，不是已注销企业的延续，不能因为经营场所、管理人员、机器设备相同而认为是同一企业。未颁发执照，既不会导致原酒精厂“死亡”，也不会导致正在申办的企业“死亡。”

河东区市监局的诉讼代理人认为，该行为不会导致改制的酒精厂停产停业企业死亡，但原审的判决没有正确区分国家行政行为可能造成的实际损害，对停产企业期间的电费、折旧等损失，认定为国家赔偿责任，属于不当。

而福利酒精厂的代理律师王卫洲认为，本案的企业是一个改制企业，1995年已经成立，在改制时，已经具有相当的规模。原告接手时企业的厂房、土地、机器设备、工人、债务是全盘接受，没有任何的变更。

国家工商行政管理局《关于私营企业登记管理工作中有关问题的通知》的第8条规定，对申请变更登记或者重新登记的私营企业，登记机关在核准登记后，收缴原企业的营业执照，同时依法核发新企业的营业执照。

“这样的规定就是为了保障改制企业他经营行为的延续，改制企业经营行为的延续。所谓改制企业，在被拒绝颁发新的营业执照后，客观上是存在停产停业的损失的。” 王卫洲表示。

王卫洲表示，法律法规明确规定，未取得营业执照不得经营，而且设定了严重的后果。没有营业执照，原告方无法进入市场，更无法进行销售。原告方生产的这种产品属于危险化学产品，应当更加重视违反法律规定所形成的严重法律后果。

庭审焦点二：赔偿侵害时间怎么认定？

一审判决认为，2005年9月2日马春亮在行政诉讼中撤回继续办理营业执照的诉讼请求，对2005年9月2日之后的损失不予赔偿。

河东区市监局的诉讼代理人认为，行政诉讼中马春亮撤回继续办理营业执照的诉讼请求，“是他主动放弃了经营主体资格，此后不再生产经营是他自己决定，就没有合法权利被侵害的情形，就不再有国家赔偿的责任。”

原酒精福利厂的诉讼代理人认为，马春亮在诉讼中撤回办理营业执照的请求，不是马春亮不需要办理营业执照，而是因为这样诉讼请求不符合行政诉讼法规定，如果不撤诉，将面临驳回诉讼请求的后果。由于担心面临驳回起诉或驳回诉讼请求的后果，马春亮在经过咨询专家律师认为应当将该项诉讼请求撤回。

河东区市监局称，曾为酒精厂制作了2002年7月10日至2003年3月9日的“临时营业执照”，理解为临时执照到期后，违法行政行为终了。此后，当事人本可以依法提起行政复议或诉讼得以救济。对于其法律救济期间，投资人应当尽力避免其损失的扩大，投资人可以对其拟投资的资产进行处置，解雇必要的从业人员，因其自身原因导致的损失不属于国家赔偿之列。

马春亮在行政诉讼案件审理时曾表示，从未收到过所谓“临时营业执照”，证件系伪造。已生效的（2005）沂行初字第16号《行政判决书》认定，河东区工商局没有提交证据证明其为酒精厂办理了合法有效的营业执照。

原酒精厂的诉讼代理人认为，被上诉人以旧格式纸张做了一张所谓的营业执照复印件，这属于变造的非法文件，该文件显示其用途为“技术监督局存档”用，是一个存档的复印件，并非正式的营业执照。

王卫洲认为，自2002年酒精厂向被上诉人申请颁发营业执照直到申请行政赔偿，被上诉人没有采取任何的补救措施，没有改正违法行为，故直到2013年1月16日之前，上诉人方直接损失均应当由被上诉人进行赔偿。

庭审焦点三：赔偿数额应该如何认定？

2012年11月29日，沂水县法院作出行政赔偿决定认为，法院判决被告不予原告颁发企业营业执照的具体行政行为违法，因此需要被告赔付直接经济损失：被告违法期间原告使用电费、缴纳税费、留守工人工资、设备折旧费，共计1165万余元。

此外，法院一审认为，原告提出的设备维护费用、厂房维护费用、职工生活费用、办公费用、燃油费、车辆费、留守人员养老保险及银行利息等不属于法律规定的直接损失，不予支持。

一审法院作出判决后，原告被告双方均不服提出上诉。临沂中院将案件发回重审。

2019年11月19日，沂水法院对该案作出重审一审判决，将认定应赔偿的违法期间时间减少至30个月，赔偿数额减少到259万余元。

河东区市监局的诉讼代理人认为，未颁发营业执照系行政不作为，不等同于吊销营业执照等积极作为。国家赔偿法第36条第6项规定的是吊销许可证和执照，责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用支出。该项的立法本意是企业本来具有营业执照，有许可证等，正在从事着生产经营。

其认为，因行政机关吊销了执照或者许可证，责令停产停业的积极行为发生，从而造成停产停业的，需要赔偿停产企业期间的经常性费用支出。本案中，原告申办的企业尚不具备生产经营主体资格，依法不得从事生产经营，谈不上停产停业。

王卫洲认为，被上诉人所称自己的行为属于行政不作为，这个观点是错误的。行政不作为是指行政机关，那么收到相对人的请求后不做任何处理。本案被告决定不予颁发营业执照的行为，实际上属于一种积极的作为。这种作为的性质属于违法行为。山东省高院和最高人民法院的判决最终生效的判决结果为，确认临沂市工商局河东区分局不给予马春亮颁发营业执照的具体行政行为违法。故本案被告的行为属于一个错误的事实行政行为。

河东区市监局的诉讼代理人认为，从用电量的情况来看，2003年3月至2005年5月存在电费过高的现象，应该是连续的生产过程，而不像上诉人所述是隔月启动机器，维持性能。

王卫洲认为，以2003年、2004年存在几个月份的用电量过高来推断，上诉人存在经营行为属于主观的臆断，没有根据。由于酒精厂的设备长时间不运行，重新启动的成本太高，启动一次有上百万的损失。上诉人为减少损失，维护企业的设备不生锈，不折旧太快，不得不做定期的启动运营，维护机械设备，从而导致出现2003年、04年部分月份用电量过高的问题。但因为没有营业执照，上诉人无法从事生产和销售，故没有进行任何的生产经营活动。

王卫洲表示，在本案中因客观原因无法再次进行鉴定，人民法院应当在被上诉人提供的2012年评估报告的基础上，根据物价上涨等客观因素，适当予以调整赔偿标准。

庭审持续了约7个小时，审判长宣布休庭，案件将择期宣判。