美军祁观︱扩军、修墙、弹劾时代：钱从哪里出？

修边墙，在中国不同朝代的防御体系中扮演过不同角色，有时是积极进取的弹性攻防体系，有时是暮气沉沉的坐守家门，有时是大而无当、空耗钱粮的华丽摆设。今天的美国也在修墙，堵的是非法跨境，防的是拉美族裔对盎格鲁-撒克逊主流文化和政治经济文化结构的改变，是与亨廷顿最后著作《我们是谁》的共鸣。

想要修墙，先要有钱，而钱从哪里出又击中了预算政治、军费政治的利益交易命门。

钱怎么花，花多少？

2020财年（2019年10月1日起）的头两个半月，美国政府是靠“继续决议”过活的，在新财年拨款案通过之前，“继续决议”允许美国政府以上一财年的预算水平维持运作，但各类长期项目均受到不同程度的影响。直到12月19日，第二次“继续决议”到期前一天，拨款案总算通过，并由特朗普签字生效。

美国预算政治向来不乏僵局，特别是在冗长、精细、繁琐预算过程的最后一步。2019财年之初，由于两党未能就拨款案达成共识，美国政府经历了最长的35天“关门”。由于国会不同意美墨边境修墙拨款的要求，总统特朗普通过行政手段从五角大楼的预算中“强行”划拨了36亿美元，并宣布国家进入紧急状态，试图绕开国会从军费中划拨经费。国会投票否决紧急状态，但被激怒的特朗普首次动用否决权毙掉了国会的决议。

2020财年的戏码十分相似，又卡在了边境修墙的资金问题上。经过今年夏天的妥协，20财年的国防授权法案基本成型，最终在12月初通过了两院妥协版。但是授权案与拨款案是两回事——授权法案规定国防政策与各项计划，并授权国会为这些技术拨付资金，最终钱如何花出、花多少，还要由拨款法案决定。

此次拨款案在2019年军费拨款基础上增加了200亿，达到7380亿，未达到特朗普政府要求的7500亿。修墙方面，国土安全部被划拨了13亿7500万，用于贯彻《边界安全改进计划》，远低于特朗普要求的50亿。为了预防去年的情况再现，拨款案没有在军事建设费用方面留有余地，民主党则放弃了将军费和国土安全账户之间转账额度由95亿降为15亿的要求。

2019年12月20日到期的“继续决议”为2020财年第二次，于11月19日分别在众议院和参议院以231对192票、74对20票通过。参议院这20张否决票全部来自共和党，其中既有军费鹰派也有预算保守派，前者极其反感短期预算措施，后者则认为前期两党达成共识的预算总数是对美国财政状况极不负责的做法。

新拨款案的12个具体项目被打成了两个包——HR1158和HR1865，前者包括国防部、商务部、司法部、科学相关部门，后者包括教育、医疗、农业、农村、食品、药品、环境、外交、交通等部门。12月17日，众议院以280比138、297比120通过两个打包法案；19日，就在特朗普弹劾案启动之后，参议院以81比11、71比23通过。

在大选政治和弹劾特朗普占用了大量政治资源的情况下，华盛顿平稳度过12月20日“死线”属实难得，但要说“有惊无险”却也过于轻描淡写了——“继续决议”带来的损失已经造成，对于特朗普政府大国竞争定位下的强军来说既有惊亦有险。

特朗普对于复杂、晦涩的拨款过程基本没有兴趣，对他来说，重要的是拿到钱去修墙和扩军。过去几个月，共和党在美墨边境修墙问题上始终没给白宫足够的支持，拨款案虽然通过了，但总统修墙的钱还是没法全数到位，更谈不上政治运作的“拨乱反正”了。

谁之过？

预算僵局不断，令各界腻烦不已的戏码一再上演，责任在谁？

这里我们不妨如实地“虚构”一番拨款法案通过前国会山的论战——

首先发话的是参议院共和党领袖、肯塔基州参议员米奇•麦康纳尔：关于一再被僵局所扰的预算程序，我想向我的民主党朋友们呼吁，请不要把精力全部放在政治议题上面（指弹劾一事）。你们一方面批评特朗普总统的各项外交及安全政策，例如在中东特别是叙利亚的军事政策，另一方面却对美国军人毫不关心，对新财年的军队拨款、军费僵局对美国国家安全的中长期破坏毫不关心！

众议院的共和党随即加入战斗，一封公开信呈到众院拨款委员会主席、纽约州民主党众议员尼塔•罗伊的手里。公开信批评众院在民主党主导下过度专注于总统的弹劾问题，新财年预算程序正处在最关键阶段，拨款委员会却完全被政治性议题绑架了。

对面攻击，民主党自然不会按兵不动。参议院拨款委员会副主席、民主党参议员帕特里克•莱希反击道：民主党人之所以反对目前的方案，一方面因为民事开支不足，另一方面则因为修墙计划问题太多且侵蚀军费开支，民主党才是真正保护美国军人和国家安全利益的。

参议院民主党领袖、纽约州参议员查克•舒默也站出来呼应莱希，并对麦康纳尔喊话：亲爱的米奇，“继续决议”的通过说明两党议员有能力在元旦之前搞定2020财年拨款案，但我们不能回避问题的关键。特朗普总统修墙的立场导致2019财年政府关门35天，我们都知道这一点，我们希望共和党朋友们能够认真坐下来与我们商讨解决方案，而不是无视核心问题。

这时，参议院共和党二号人物、南达科他州参议员约翰•桑恩站出来唱红脸，呼吁两党将注意力锁定在步骤性、阶段性的问题上，先在12个拨款案的划拨款项总额方面达成共识，也就是一系列的302（b）法案。

11月23日，亦即第二轮“继续决议”开始两天后，两党在破局302（b）方面取得进展，12个法案的划拨款总数分别得以确定。双方妥协之下，2020财年较上年获得了220亿国防预算和270亿非国防开支的增长。不过关键的修墙问题仍被回避。

前面说过，19财年国会为修墙拨款14亿，未达到白宫要求的50亿，特朗普从五角大楼账面转出36亿补贴此项目。新财年，特朗普要求拨款86亿，其中50亿来自国土安全部。在拨款案通过之前的302（b）细节中，国会领袖们针对国土安全部的开支水平取得了共识，但这笔钱有多少可以用于修墙并未达成一致意见。最终拨款案只给不到14亿也并不太意外。

“继续决议”如何继续？

前面说过，“继续决议”把政府开支冻结在前一财年水平，是避免政府关门的最后一道保险。作为一种延时器，它日益成为美国预算政治中的常规操作。白宫甚至曾抛出一年期“继续决议”的方案。

1974年，美国财年开始的时间由7月改为10月。在这之后，美国出现过21次新财年拨款案的延期，过去6年便出现过4次，包括去年最长的35天政府关门。在过去十年，国会本应在10月1日财年开始之前完成总计120项具体领域的拨款案，实际上只完成了7项，多数时候要靠“继续决议”为新财年开头。

但“继续决议”说白了也是饮鸩止渴，就特朗普扩军而言，“拖延”已经打乱许多长期项目的进展。预算委员会、武装力量委员会、拨款委员会的共和党议员曾就此共同发布报告，向民主党施压。在他们看来，影响最大的是14%装备采购预算增幅的延缓，另外现役装备的维护也可能出问题。

具体而言，“继续决议”对各军种的影响不同：陆军方面估计29个采购项目和37个现有项目受影响，乃至暂停；空军面临的最大问题是人员短缺，拨款案下不来，意味着人员无法到位；海军方面，在现役舰船艇的维护工作中，有14艘的工作可能出现问题。

在项目方面，新概念平台、训练与战备、老设备升级等项目都会受到影响。新平台如高超项目，其中涉及的提前采购项目会被延误，后面的计划供货期也将顺延。训练与战备方面，如海军与陆战队的直升机训练系统原计划是在刚过去的11月签约，也由于“继续决议”而拖延。老设备升级方面，像B-52这样关键装备的升级也面临影响，主要体现在芯片和电路板的采购上。

美国军费政治的博弈三方——民主党、共和党军费鹰派、共和党财政保守派，第三方在过去几年相对弱势，“继续决议”是他们喜闻乐见的，认为有助于缓解美国债务困难。

而根据华盛顿一些智库的估算，去年12月17-19日通过的拨款案将使美政府未来十年债务增加5000亿美元。早前白宫抛出一年期“继续方案”，也的确有2万亿债务压力的考虑。

大国竞争倒逼改革？

赤字、大选、弹劾、预算交易，华盛顿预算政治总会花样百出，唯一不变的是两党在政治僵局与破局之间、起势与自杀之间的不断试探。 同样的戏码几乎每年都会重演，虽然也会使少数人受益，但总体而言内耗与损失太大。

这背后的政治性和结构性分歧短期内不可能弥合，不过技术性与程序性的修正值得其他国家注意。大国军事竞争和外部传统安全威胁的自我定位，作为美国扩军和强军的战略前提，已逐渐成为跨党派、跨部门的共识。虽然特朗普强军计划由于政治与程序问题始终未能达到白宫与军方的理想状态，但却可能倒逼在预算、军费政治的程序安排方面出现变化和调整。

从20财年的情况看，“死线为第一生产力”被证明是有效的，各方为避免在“胆小者游戏”博弈模型中双双坠崖，选择了妥协。上世纪70年代，新财年的起始时间出现过一次后移，将来是否可能再次调整，如将财年与自然年重合？这样或许更能调动国会大佬们在8月暑假、11月感恩节、12月圣诞节和新年假期几条“死线”前的生产力，同时降低“继续预算”的中长期负面影响。这种呼声已在华盛顿出现。

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作者祁昊天，系北京大学助理教授。