新《证券法》时代，信息披露的新变化和新要求

2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议审议通过了修订后的《中华人民共和国证券法》（以下简称“《证券法》”），随着《证券法》修订的落地，中国证券资本市场也即将迈入“新《证券法》”时代，新《证券法》作出了一系列新的制度改革，其中主要以全面推行证券发行注册制度（即“注册制”）为核心，并配套完善了与其密切相关的信息披露和投资者保护等制度。

作为推行证券发行注册制的重要保障措施之一——信息披露，从原《证券法》的一节内容升级为新《证券法》的专章规定，《证券法》的此次修订，凸显了该制度的重要性，也彰显了注册制下审核重点由事前审批转向事中和事后的监管，更注重发行人和上市公司向投资者充分及时的信息披露。这也意味着行政权行使的性质发生了改变，政府监管机构和发行人或上市公司以及投资者的关系发生重大变化，标志着证券监管体系向市场化转化的趋势。本文将通过对比证券法修订前后的具体条文内容，对信息披露法律规定的新变化和新要求展开详细解读。

一、信息披露的新变化

原《证券法》对信息披露的规定散见于各章，主要体现在以下几方面：

（1）第二十条 对报送证券发行（IPO）申请文件信息披露的要求；

（2）第三节 持续信息公开（第六十三条至第六十六条） 对发行人、上市公司信息披露基本原则的要求、上市公司和公司债券上市交易应当予以信息披露的内容要求；

（3）第六十七条 对重大事件予以披露的要求；

（4）第六十八条 上市公司董事、监事、高级管理人员对所披露信息的保证义务；

（5）第六十九条 信息披露涉及虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的违约责任；

（6）第七十条 信息披露指定的发布方式；

（7）第七十一条 信息披露的监督；

（8）第一百九十三条 信息披露违法行为的行政责任。

新《证券法》设专章规定信息披露制度，在原《证券法》“持续信息公开”一节的基础上，对信息披露的内容进行了较大幅度的修改和完善，系统地归纳了信息披露制度。我们也可以明显地看到，信息披露从原来满足行政监管对信息披露的要求转向为满足投资者对“实质有效”信息的需求，体现了监管机构对投资者保护力度的加强，由此可见政府监管价值取向的转变以及信息披露价值基础的转变。

二、信息披露的新要求

由于发行人或上市公司在信息披露过程中责任承担主体范围的不明确，导致信息披露的实际有效性差强人意，此次修订后的新《证券法》，针对该现实问题，扩大了信息披露义务人的范围；在所披露的信息内容方面，强调应当充分披露投资者作出价值判断和投资决策所必需的信息，体现了以投资者保护为主的价值取向。《证券法》的修改提出了诸多要求，以下为新《证券法》对信息披露的新要求：

（一）信息披露原则的新要求

原《证券法》对信息披露义务人披露信息的基本要求为“真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”，新《证券法》在此基础上，新增“简明清晰，通俗易懂”，这体现了在注册制推行下，监管机构提倡的以投资者为导向的信息披露理念和原则，也是对信息披露内容质量的新要求，以此减少投资者和发行人或上市公司之间的信息不对称，减少过分膨胀、冗杂以及晦涩难懂的信息给投资者带来的甄别困难，促进投资者能够真正实现从信息披露中识别发行人或上市公司的商业价值。

（二）信息披露内容的新要求

1.境内外同时披露的要求

新《证券法》新增证券同时在境内境外公开发行、交易的，其信息披露义务人在境外披露的信息，应当在境内同时披露。该规定为中国证监会、证券交易所相关编报文件中提出的境内外同时信息披露的要求提供了较高位阶的法律依据。

2.重大事件范围的扩大

针对上市公司和股票在国务院批准的其他全国性证券交易场所交易的公司的股票（新增内容）交易价格产生较大影响的重大事件，投资者尚未得知的，上市公司应以临时报告方式披露相应信息，其中“重大事件”的范围有所扩大，明确了购买、处置资产的具体比例，增加了提供重大担保或者从事关联交易的行为和公司分配股利、增资的计划，公司股权结构的重要变化，尤其是新增的“公司的实际控制人及其控制的其他企业从事与公司相同或者相似业务的情况发生较大变化”，体现了对同业竞争的持续信息监督。

除此之外，新《证券法》第八十一条增加对上市交易公司债券的重大信息披露的要求，进一步完善了上市交易债券的信息披露。

3.明确上市公司收购人应当披露增持股份的资金来源等信息

在总结了近两年上市公司控制权收购中信息披露已有的问题基础上，此次《证券法》的修改，对上市公司收购中信息披露提出了新要求，在第六十四条新增信息披露内容中增加“增持股份的资金来源”以及“在上市公司中拥有有表决权的股份变动的时间及方式”。

（三）对发行人董事、监事、高级管理人员在信息披露中的新要求

新《证券法》删除了上市公司董事、高级管理人员对公司定期报告的书面确认以及董事、监事、高级管理人员对所披露信息的保证义务，新增第八十二条，要求发行人的董事、监事、高级管理人员要对证券发行文件和定期报告均要签署书面确认意见，但同时也赋予了董事、监事和高级管理人员对信息披露内容有异议的情况下，可以明确提出书面意见并予以公开的权利。

（四）信息披露前的保密要求

新增第八十三条，信息披露义务人披露的信息应当同时向所有投资者披露，不得提前向任何单位和个人泄露。但是，法律、行政法规另有规定的除外。任何单位和个人不得非法要求信息披露义务人提供依法需要披露但尚未披露的信息。任何单位和个人提前获知的前述信息，在依法披露前应当保密。该条与内幕信息的规定相关，为信息披露之前的保密义务确定了基础的规范要求。

（五）规范信息披露义务人的自愿披露行为

针对我国上市公司自愿信息披露的动力不足问题，新《证券法》新增第八十四条，提出在法定披露义务外，信息披露义务人可以自愿披露与投资者作出价值判断和投资决策有关的信息。

（六）新增公开承诺的披露义务以及违反承诺的赔偿责任

实践中，发行人或上市公司在证券发行文件和报告文件中会作出各项承诺，新《证券法》第八十四条第二款对发行人及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等作出公开承诺的，强制规定了披露的义务，同时还增加对于不履行承诺给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任的要求。

（七）信息披露义务人的赔偿责任新要求

1.新增“未按照规定披露信息”的情形

新《证券法》将信息披露义务人未按照规定披露信息，给投资者造成损失的，作为承担赔偿责任的情形之一，该规定与前文信息披露内容的加强相呼应，是完善投资者权益保障的重要体现。

针对“未按照规定披露信息”的行政处罚，新《证券法》也作出相应的规定，具体为对信息披露义务人“责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款”。

2.控股股东、实际控制人承担责任机制的新要求

对于有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏给投资者在证券交易中造成损失的，发行人、上市公司的控股股东、实际控制人从有过错的承担连带赔偿责任，修改为应当与发行人承担连带赔偿责任，能够证明自己没有过错的除外，控股股东、实际控制人的承担责任机制由过错责任修改为过错推定责任，该责任承担机制的转变，加强了对投资者的保护。

3.违反信息披露义务的行政处罚金额的变化

对于信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的违法行为，从原《证券法》规定的最高可处以六十万元罚款，提高至最高可处罚一千万元；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员最高的罚款从原来的三十万元提高至五百万元。对于发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事虚假陈述行为，或者隐瞒相关事项导致虚假陈述的，明确最高可处以一千万元的罚款。新《证券法》在行政处罚罚金的处罚力度上作出了大幅度的提升，以此对信息披露义务人起到警示作用。

三、结语

新《证券法》时代，发行人或上市公司的信息披露需要从“形式规范”逐步转向“实质有效”，这是保证注册制顺利实施的前提。信息披露制度是证券资本市场的“灵魂”，完善的信息披露制度有利于投资者减少冗余信息的干扰。实践中，信息披露该如何合理平衡、兼顾发行人（上市公司）、投资者、监管机构对信息的不同需求，又将会得到怎样的实施，对此我们拭目以待。

（作者杨敏为上海锦天城律师事务所合伙人，李政倩为上海锦天城律师事务所资深律师）