国研中心｜老吾老⑨养老产业链上需要解决哪些关键问题

【编者按】

中国老年人口的规模正在迅速增长。2018年，中国60岁及以上的人口有2.5亿，2050年将达到5.2亿。2020年到2030年，以60-79岁的低龄老年人增长为主，2030年到2050年，80岁及以上的高龄老年人增长更快。未来10年将是建立和完善老龄化应对体系必须抓住的“窗口期”。

国务院发展研究中心社会发展研究部日前完成了一份“立足政策完善和产业发展双轮驱动，推进健康老龄化”的研究报告。报告从老龄化压力及老年人医养需求，面对严峻的老龄化形势我们需要做什么，以及科技进步及老龄化产业发展对未来养老事业的影响等方面进行深入调研和分析。今天，澎湃新闻刊发报告第三部分：关于如何利用技术进步和产业发展助力健康老龄化。

应对老龄化不仅需要加强医疗卫生和生活照料制度体系建设，也需要技术进步和产业支撑，这是解决老龄化背景下服务人力资源不足，提升服务效率和服务质量的重要手段，是已经进入老龄化国家普遍的努力方向。健康养老产业涉及很多内容，本研究主要关注医药产品、健康保险、智慧医养、基础设施适老化改造、康辅器具等产业，这是提升老年人健康水平和生活质量的关键领域。中国相关产业已有了一定的发展基础，但相比老龄化需求并对照先进国家的水平，差距仍然很大。未来一个时期，需要借鉴国际经验，完善产业政策体系，加速推进发展。

一、提升供给和保障水平，满足日益增大的老年医药产品和服务需求

1.老年疾病用药及治疗手段不足问题十分突出

基于既有的疾病谱及其变化规律，中国老年人群肿瘤患病率仍会继续走高，心脑血管疾病患病率及死亡率仍会维持高位，阿尔茨海默病、罕见病等新的疾病负担上升，新的感染风险和问题不容忽视，导致伤残影响自主生活能力的疾病也需关注。从这些临床需求看，老年人的药物及治疗手段的可及性仍然不足。主要问题表现为：

●对于阿尔茨海默病、部分罕见病等，迄今为止国际上尚未研发出有效的药物和治疗手段；

●针对部分恶性肿瘤，虽已有药物和治疗手段，但有效性不足；

●针对部分疾病，国际上已开发出较为有效的药物，但价格高昂，患者负担较重，如针对部分肿瘤的靶向药物和生物制品；

●针对慢性阻塞性肺疾病、糖尿病等，药物给药途径、作用机制有待优化，便利性、安全性有待提升；

●由于疾病谱差异，部分中国特有高发疾病如肝癌、食管癌、胃癌等药物和治疗手段研发不足。

●预防性产品如针对各类感染的疫苗、早期诊断性产品如各类试剂、功能恢复性产品如人工髋关节等耗材、生活质量提升药品如疼痛管理等，存在短缺、质量不高及价格高昂等问题。

2.提升老年用药及治疗手段可及性需重点解决的若干问题

●鼓励创新，加强重点领域新药和技术手段的研发。综合运用税收和金融支持措施，强化对企业创新激励；强化知识产权和专利保护，加大对侵权行为的处罚；结合老年人疾病需求变化，确定重点领域，制定更加明确的医药产业发展战略。推进医药领域产学研深度融合，加快成果转化。进一步完善相关政策体系，鼓励中外企业及研究机构在医药研发领域深度合作。

●进一步完善审评审批制度，加快创新药物及新的治疗手段的引进。在药物审批特殊通道建设中更多考虑老年人急需的药品和治疗手段。积极总结博鳌乐城国际医疗旅游先行区的有关经验，并适时加以推广。

●完善仿制药政策。在进一步强化对专利药保护的同时，完善对仿制药研发的支持政策，加快仿制药对专利过期的原研药的替代速度；提高仿制药企业产业集中度，规范市场竞争秩序，进一步加强监管和一致性评价，确保仿制药质量。

●建立合理的药品价格形成机制，提高使用的可及性。完善药品和耗材集中采购政策，以量换价，建立国家谈判、医疗服务机构联合谈判等多种招采机制。对特殊用药、短缺药、孤儿药等，改革完善生产、储备与定价制度体系。完善基于药物经济学评价的医保目录动态调整机制，在确保医保资金平衡前提下，纳入更多符合临床需求的高性价比药物。

●加强监管和服务，促进合理用药。通过推进处方审核及医保支付制度改革，减少药品滥用，提高资金使用效率，减少健康损害和浪费。加强用药指导，减少多重用药，保障用药依从性和用药安全性。

二、发展商业健康险，提高多层次医疗保障能力

1.商业健康保险发展前景广阔

社会医疗保险的功能是保基本，在此基础上，需要大力发展商业健康保险，满足多层次多样化医疗服务需求。一是通过商业健康险分担基本医疗保障中的自付医疗费用；二是对护理、失能、意外、康复等基本医疗保障尚不能覆盖的领域提供费用分担；三是在新技术、新药物、新诊疗方案的应用中发挥作用；四是基于控费需求带动医、养、药、护等上下游产业，提供更好的健康方案。

2.中国商业健康险发展迅速，但在多层次保障中的作用仍然不足

随着老龄化加剧和人们保险意识加强，加上税收优惠等政策支持，商业健康险发展迅速，保费收入从2009年的573.97亿元增长到2018年的5448.13亿元，年复合增长率达到28.41%（图2）。

但总体来看，商业健康险的作用在中国还极其有限。一是保费规模、保险密度和深度均偏低。2016年，中国人均商业健康保险支出46美元，商业健康险支出仅占GDP的0.22%，均远低于OECD国家的平均水平（见图3、图4），2018年赔付支出占卫生总费用的比例仅为3.0%，而社会医疗保险则高达30.3%。二是健康险产品结构失衡，“泛寿险化”现象普遍，针对老年人的商业健康险品种少，甚至存在比较突出的参保限制。三是管理能力不足，佣金支出占比过高，成本高企。四是与医疗机构缺乏有效协作，话语权不足，健康数据获取困难，在风险管控、产品设计、健康管理等方面能力总体薄弱。受多方面因素影响，商业健康险赔付水平低，吸引力不足。

3.加快推进商业健康险发展，有针对性地开发老年商业健康险产品

●进一步完善相关税收优惠政策，改善商业健康险发展环境，开展宣传教育，提升公众参与商业健康险的积极性。

●扩展产业链，开展管理式医疗，促进险企与医疗服务机构之间的深度合作，以保险为支点，提供健康咨询、健康管理、康复护理等全流程健康服务。

●加强合作，打破数据壁垒，为商业健康险的产品研发、风险控制提供必备条件。鼓励企业开发更有针对性的产品和服务，提高企业管理能力，降低成本。

●加快开发适合老年人的健康险种，如失能险、长期护理险、防跌倒险以及重要疾病可带病投保的产品等；创新老年人参保形式，如鼓励以团体或家庭为单位参保。

●为满足老年期健康保险需要，应重点针对“将老未老”人群提前布局，开发前瞻性的产品。

三、鼓励与规范并重，促进“互联网+医疗”、“智慧养老”创新

1.智慧医养产业前景巨大，但还处于初级阶段

得益于中国特殊的有利条件，包括一系列国家规划和专项政策、全民医保和智能终端的普及，“互联网+医疗”及“智慧养老”均形成了快速发展势头。通过互联网技术打破时空限制，提供远程诊疗、实时健康监测、慢病管理及药品配送等，对减轻老年人就医负担、转变服务模式正在开始发挥积极作用。智能硬件如安全监测、行为辅助设备及包括远程关怀、居家管理、生活服务、紧急救助等平台运营服务也开始全面起步。可以预料，未来这一领域的发展前景巨大。

但总体来看，智慧医养产品当前还存在智能化和适老化水平不足，产品、产业发展及服务模式同质化倾向严重；信息尚不能充分互联互通，产品和服务缺乏有效衔接；受产品技术水平、老人支付能力和消费习惯等影响，智慧医养的利用率仍然不高。

2.强化企业创新主体地位，鼓励与规范并重，切实发挥好智慧医养产业作用

●鼓励创新，加快放管服改革，充分发挥企业在相关领域创新中的主体地位，规范市场秩序，强化竞争。在国家层面重点支持基础性技术和产品研发，加快信息基础设施和数据平台建设，为产业发展提供支撑。

●积极总结相关产业发展中的经验教训，加快建立标准体系，包括服务流程、服务模式、信息安全、数据管理等。

●明确产品性质及政府责任，探索多元付费机制，公共智慧平台可以通过政府购买方式推广，确有必要且性价比高的产品和服务可考虑纳入医保范围。

●发挥智慧产品在信息整合中的优势，提升医疗服务系统之间以及医疗同相关产业之间有效的分工协作，拓宽产品和服务的应用场景，改善产品和服务的使用效果，形成良性循环。

●充分将智慧医养产品及技术应用在上门医疗服务、居家社区养老中。

四、以标准和筹资为突破口，提升居住条件和基础设施的适老水平

1.提升居住条件和基础设施的适老水平潜在需求巨大

当前中国大部分城乡居民的居住条件和配套基础设施适老水平不高，不利于老年人居家自主安全生活、外出及参与各种社会活动，适老化改造需求潜力巨大。

●居家内部加装扶手、安装警报系统、地面防滑处理、消除地面高差等适老化改造需求广泛。

●城市老旧小区及相当一部分农村居民区内部无障碍改造、楼房住宅加装电梯需求巨大。

●城乡公共交通系统衔接不畅、道路及公共设施设计不适老问题突出，也是需要努力解决的突出问题。

2.以标准和筹资为突破口，分类解决居住条件和基础设施的适老化改造

●居民住宅内部的适老化改造，总体属于私人消费品，应主要通过市场解决，资金主要由个人及家庭承担；对特殊经济困难家庭适老化改造政府可适当提供补贴。

●对城乡社区内部的无障碍设施改造，政府应针对不同类型区域特点确定可操作的改造目标和方式，建立包括政府投入、集体投入、用户分担（如适当提升物业费）、捐资捐赠在内的多元化筹资机制；总结近年来一些地区的实践经验，加快推进老旧楼房加装电梯，有关电梯加装及运维费用主要由用户分担，不同楼层居民采取差别化的收费模式。

●加快提升城乡公共交通系统、道路及公共设施适老水平。新建道路、公共交通及公共设施要充分考虑老年人需求，并形成城乡规划及公共基础设施建设中的约束性要求；稳步对存量公共设施推进适老化改造。

●发挥好政府、行业组织及优质企业在居家、社区、城乡基础设施适老化改造中标准制定、适宜技术开发、质量监管、宣传示范等方面的作用。

五、加快老年康辅器具产业发展

1.康辅器具有巨大需求，但产业供给还远不足以应对

中国失能半失能老年人数量巨大且还会迅速增长，对康辅器具的需求会迅速攀升。但目前中国康辅器具产业发展还远不能满足需求。

●老年人对辅具的知晓率和使用率总体偏低。

●相当一部分产品需要依靠进口，价格普遍过高，多数老人无力负担。

●国产康辅器具价格相对较低，但品种少，目前能够生产的仅3000余种，日本、德国等则高达3万多种。国内生产和研发企业规模小，市场集中度低，研发能力明显不足，质量良莠不齐。

●受文化传统等因素影响，租赁市场很不发达，多数老年辅具使用周期短，重复使用率低，进一步推高了使用成本，影响了利用率。

2.鼓励康辅器具创新，提高康辅器具使用率和可及性

●把老年辅具作为未来重点鼓励的产业之一，完善质量和标准体系，促进产学研合作和中外企业间的合资合作，增强研发能力，开发适宜产品。

●对国内需求较大但当前尚未研发出的产品，通过税收优惠等多种政策工具，鼓励相关企业进行本土化生产，降低产品生产成本和使用价格。

●改革完善进出口政策，降低进口产品流通环节成本。

●借鉴国际经验，加快康辅器具租赁市场发展，优先开展需求高、易于回收管理、重复利用价值高的辅具租赁业务，降低使用成本，提高使用率。

六、促进老龄产业发展需要解决好的几个原则性问题

1.处理好政府与市场的关系

在老年产业发展中，要着力发挥好市场的决定性作用，以企业为主体，以创新为动力，完善服务模式，结合中国老龄化的特点，突出重点，加快发展。同时，要强化政府在老年产业发展中的规划和质量监管职能，创造更加公平公正的市场环境。借鉴国际经验，在理论和实践证明有效的领域，通过完善利益机制和对相关利益方的权益保护，积极推进公共部门与私人部门的合作。

2.明确不同类型产品和服务的属性，建立合理的筹资与费用分担机制

对涉及绝大多数老年人的基本公共服务，如基本药物、健康知识和信息的传播、适老化公共基础设施建设等，应明确定位为公共产品，用基本免费方式（个人少量分担以控制浪费）向所有老人提供。对于一般性公共服务，如一般性药品和治疗手段、社区的适老化改造等，应建立公共保障、集体筹资及个人付费在内的费用分担机制，对于特殊困难群体，予以减免，确保有关服务的可及。商业健康险、居家适老化改造、一般康辅器具购买和使用等应主要定位为私人消费品，所需费用由消费者承担，政府对于特殊困难群体，予以补贴。为推进有关产业快速发展，可以针对不同产业的特点，针对服务提供者及消费者实施不同形式的税收优惠。

3.进一步加强老年产业领域的对外开放

为促进老年健康产业更快发展，应实施更高水平的贸易和投资自由化便利化政策，大幅度放宽市场准入，扩大对外开放，促进中外企业合资合作。对于需求巨大但国内尚无能力生产的产品，完善准入和采购机制，以市场换价格，降低使用费用，提升产品和服务利用率。

4.充分发挥现代技术手段的作用

充分发挥5G、区块链、人工智能等新的技术手段在老年产业发展中的作用，提升产业发展中的信息化、智能化水平。加快信息平台建设，打破信息孤岛，完善法律法规，加强对数据安全管控。

5.强化技术研发，促进产业融合

在坚持公平市场竞争的前提下，借鉴国际经验，以多种政策手段促进相关领域的技术进步；大力推进产学研融合，加快成果转化；推进不同老龄产业之间的融合发展。

6.稳步发展行业组织

促进行业组织稳步发展，发挥好行业组织在制定行业标准、推进行业自律、完善行业规范等方面的作用。

（本文系国务院发展研究中心社会发展研究部“健康老龄化：政策和产业双轮驱动”课题组研究成果。课题顾问：张来明。课题负责人：葛延风，课题协调人：冯文猛，课题组成员：王列军、张冰子、柯洋华、刘胜兰。）