全面放开落户限制有利于提高经济效率

2019年12月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》。《意见》对户籍相关部分提出，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的特大超大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。

这也是今年4月国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到的目标，是在2014年开始至今户籍改革成果基础上的进一步推进，也是确保推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展的关键。十九大报告曾提出，要破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。这次户籍制度进一步明确完善，也是十九大发挥市场作为劳动力资源配置基础作用指导思想的体现。

在笔者看来，《意见》中关于户籍制度部分最重要的，不是全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制以及全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，而是对500万人口以上的特大超大城市积分落户政策的改进。这是由于，在经历五年多的户籍改革后，此次意见出台之前300万以下人口城市的户籍限制已经基本放开了，500万人口以下城市户籍放开也已经比较明显。

但是，在此次意见出台之前，特大城市依靠积分落户存在两个问题：一是部分大城市积分项目涉及指标较多，特别是有些积分指标对部分人口倾斜，违背公平公正原则，也不利于城市人口分布最优化；二是积分落户数量有限，不能解决大批待落户人口需要。

一线城市积分落户涉及指标普遍包括合法稳定就业（缴纳社保）、合法稳定住所、教育程度（教育越高积分越高）、是否创新创业、纳税、年龄等。在大城市地区户籍改革还需要进一步推进。而本次意见提到的“精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”是一个进步。

《意见》提到的“推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务”，也是进一步弱化户籍作用的手段。如果常住人口可以享受户籍人口相同待遇，那么户籍对人口流动的影响将最终消失。

大城市是国家经济力量的象征，是经济效率最高、收入最高的地方，大城市发展需要人口的集聚。由于更高质量雇主雇员间匹配以及外部效应，大城市集聚效应更强，人口在大城市的集聚能带来更高生产力、更高收入、更多创新和更繁荣的经济，劳动者和儿童也能更好地培育自身人力资本，对长期宏微观发展都有很大帮助。同时，大城市也不可能太多，因为城市发展有其自发演进的“齐夫定律”（该定律指的是某等级城市数量与城市规模成反比）。特大城市数量最终是有限的，二线城市很难通过人口吸引而达到一线城市水平。对大城市相对严格的落户限制而放开二线以下城市户籍，一定程度扭曲了这一规律，导致部分人口流入小一级城市，这并不符合经济效率。反经济规律而行的政策将产生负面效果，比如房价下跌、经济衰退、收入下降。当前中国宏观经济处于增速下行阶段，放开大城市落户限制将是一剂强心剂，既能解放人们需求，促进公平，又能促进经济增长。笔者期待，不久的将来政策进一步放宽对大城市的落户限制。

（作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）