城见｜既有多层住宅加装电梯：痛点、难点及应对

“双三分之二原则”，使得加装电梯获得管理部门审批通过的难度大为降低，加装电梯变得相对容易。图为上海静安区临汾路一小区加装的电梯。  上海观察 图

近日，上海市住建委、房管局等十部门联合印发了《关于进一步做好本市既有多层住宅加装电梯工作的若干意见》（以下一般称“电梯意见”），旨在“重点做好‘老小旧远’的相关工作”，“加快加装电梯速度”。

现实中，市民居住的多层住宅，一般均没有配备电梯。居住在5、6楼等较高楼层的居民，通常会感觉上、下楼费时费力，较为困难。对其中的老年人来说，这一点尤为明显。随着老龄化社会的到来，该问题变得越来越突出。在此背景下，为既有多层住宅加装电梯，无疑是一件实事、好事。

除上海以外，既有住宅加装电梯已在多地进行。然而，推进工作中，也曝露出一些问题，其中最集中、最难解决的，便是个别业主不理解、不支持、不同意。特别是低楼层，比如一楼业主不同意。不同意的原因也多种多样，比如认为低楼层使用电梯较少，因此不愿意为此分摊费用。再比如，原本上下楼方便，是低楼层的比较优势，而如果加装了电梯，则相对于中高楼层来说，低楼层的比较优势下降，因此住户认为加装电梯可能影响房价。如此等等。

那么，此次出台的电梯意见，是否解决了这些已经曝露出来的痛点、难点？

一、业主自愿的法律依据

既有多层住宅，主要是已经出售的商品房或售后公房，产权归于不同个人或单位。

《物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”也就是说，对已进行了产权登记的既有多层住宅来说，如果要对它进行任何处置，包括要在它的内部或外部加装电梯，首先要取得产权人同意。

《物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”就一幢住宅来说，哪里属于专有部分、哪里属于共有部分，产权证上已进行了明确区分和记载。

因此，如果加装电梯所要占用或使用的建筑部位，涉及业主专有部分的，需征得受影响的业主同意；涉及业主共有部分的，需要征得受影响的住宅共有部分的全体共有人共同同意。

应该说，在征求产权人意见的问题上，电梯意见做得还是比较好的。该意见“总体要求”部分中的“基本原则”，首当其冲的便是“业主自愿”。也就是说，是否加装电梯，决定权在业主而非主管部门。

二、“双三分之二原则”

如果加装电梯，需要使用或经过个别业主家的内部空间，那么该专有部分的业主当然可以同意，也有权拒绝。

但如果加装电梯，所需要使用或经过的不是个别业主的住宅物权专有部分，而是住宅物权的共有部分，例如住宅楼的公共墙壁、过道等，则需要取得该住宅物权共有部分的产权人特定多数的共同同意。

《物权法》第七十六条规定，“改建、重建建筑物及其附属设施”，“应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”。

应该说， 既有住宅加装电梯应属于上述“改建、重建建筑物及其附属设施”情形，因此也应对其适用上述决策程序，也就是通常所说的“双三分之二原则”。

事实上，有关同意加装电梯的业主比例，上海也经历了一个发展过程。

2011年，上海市住房保障和房屋管理局等五部门联合发布的《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》（沪房管修〔2011〕187号）第二条规定，既有多层住宅增设电梯应当满足的条件之一是，“增设电梯所在幢房屋的全体业主同意”；同时，“涉及占用小区土地或专有部位的，应当征得相关权利业主三分之二以上同意”。

时至2016年，上海市住房和城乡建设管理委员会等三部门发布了《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》（沪建房修联〔2016〕833号），其第一条第一项是有关加装电梯需要提供的材料，包括“物业管理区域内三分之二以上业主同意证明材料”，以及“加装幢90%以上业主同意（其他业主无明确反对意见）的相关协议”。此时虽不再要求一致同意，但同意的比例要求也相当高。可以说，几近于一致。

相对而言，2019年的电梯意见明确了“双三分之二原则”，使得加装电梯获得管理部门审批通过的难度大为降低，加装电梯变得相对容易。因此，放弃“协商一致”、确立“双三分之二原则”，被认为是该意见的最大亮点。

三、“一票否决”与“全体一致”是否将退出历史舞台？

如前文所述，既有住宅加装电梯过程中，最大的矛盾，或者说最大的痛点在于，此前工作中强调“全体一致”。

现在，2019年的电梯意见明确指明，对加装电梯，业主同意的比例是“双三分之二”，并不需要全体一致。那么，由于个别业主出于各种原因不同意而造成的“一票否决”僵局，是否将因此破除？

答案可能是否定的。

该意见第三条第三款规定：“加装电梯房屋幢业主对加装电梯所需费用、电梯运行维护费用、修理及更新改造费用的筹措、分担及委托电梯管理单位等应达成一致意见，并签订相关协议。”

由此可见，对既有住宅加装电梯，该意见虽不要求业主必须首先达成全体一致，而是达到“双三分之二”即可。但是，在具体实施中则要求“加装电梯房屋幢业主”必须与“委托电梯管理单位等”达成一致意见。

此处的“加装电梯房屋幢业主”，是否包括该幢楼内不同意加装电梯的业主？

如果包括不同意的业主，那么这些业主拒绝与电梯管理单位签署委托协议，该如何处理？这些业主拒绝缴纳电梯加装、运行维护、修理改造等费用，又该如何解决？如果这些问题不解决，可能加装电梯工作仍然无法推进。

如果不包括不同意的业主，那么电梯的安装似乎就不存在原则性问题。不过，随之而来的问题是，在电梯加装并运行之后，这些不同意的业主能否使用？

如果不同意他们使用，那么电梯一旦加装，即使是这些不同意的业主，也将因对相应土地和空间的共有，而相应成为电梯这种特种设备的不动产权人，此间的矛盾与冲突不言而喻。但如果可以使用，费用等条件又该如何设置？这些问题，似乎该意见并没有涉及。

四、相邻业主的异议处理

2019年的电梯意见考虑到了相邻业主的异议。

例如，该意见第三条第二款要求“尽可能优化方案，减少对周边相邻业主的不利影响”；第三条第五款则规定，“业主签订协议后，区房管部门指导业主委员会和居（村）民委员会在小区范围内将业主意愿征询结果进行公告，规划资源部门同时对建筑设计方案进行公示”。

也就是说，如果周边业主认为，加装电梯方案影响到他们的居住、生活等利益，他们可以在加装电梯方案实施之前表达意见，甚至表示反对。现实中，周边业主若认为加装电梯影响到了自身采光、通风、通行以及停车等方面的便宜，就有可能行使此种异议权。

但问题是，如果通过协商等程序，可以使得这些持有异议的业主撤回异议，应不至于影响加装电梯工作的进行。但是，如果无法与这些异议业主达成一致，则加装电梯方案必将流产，或者只能强行实施。

假设周边业主的异议不被采纳，他们的权利又该被如何保护？

理论上说，异议业主可以就此提起诉讼，要求赔偿、补偿、甚至拆除所加装的电梯。但是，首要的问题便是应该明确以谁为被告。换言之，加装电梯的主体应是谁？

电梯意见第二条第一款规定：“业主是加装电梯的主体。房屋业主或者房屋所属小区业主委员会（未成立业主委员会的由房屋所在地居民委员会指导推举业主代表）是加装电梯的申请人。”

如果组织实施加装电梯的是“房屋业主”，若所有业主均一致同意并一致申请加装电梯，那么谁是被告是容易确定的；但若个别业主原本就对加装电梯持有异议，此时再列其为被告，则恐怕不妥。特别是，加装电梯的业主一方一旦败诉并进而需要承担法律责任，则要求本就不同意加装电梯的业主承担此种责任，明显不合理。

如果组织实施加装电梯的是小区业委会，则在周边业主诉求成立的情形下，由全体业主承担部分业主加装电梯行为的过错结果，恐怕也有违公平。

五、不同城市对责任主体的不同规定

在加装电梯责任主体这一基本问题上，不同城市之间的做法可能有所不同。

苏州市发布的《市政府关于苏州市既有多层住宅增设电梯的实施意见》（苏府〔2019〕63号）第四条规定：“既有住宅增设电梯应当以幢或单元为单位进行，本幢或本单元出资增设电梯的全体业主为既有住宅增设电梯项目的建设主体。”该规定以是否出资为划分标准，相对明确。但因存在出资不足、出资尚未到位等特殊情况，可能导致适用性有所欠缺。

宁波市《关于推进既有多层住宅加装电梯的实施意见（试行）》（甬建发[2017]178号）第三条规定：“既有住宅加装电梯应当以幢或单元为单位提出申请。以幢为单位提出申请的，应当经本幢建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意并签署‘加装电梯协议书’；以单元为单位提出申请的，应当经该单元全体业主同意并签署‘加装电梯协议书’；以幢或单元为单位提出申请的，涉及到利害关系业主的，还应当征求利害关系业主意见。”该规定具有一定特殊性，即对幢与单元，做了双三分之二与全体一致的区分。同时，若相邻业主持有异议且异议无法得以解决，则被诉的业主具体应是哪些？这同样也是一个需要进一步明确的重要问题。

相对而言，山东省人大常委会于2019年2月12日批准的《济南市既有多层住宅增设电梯规定》相对较为清楚。该规定第六条认定，“既有多层住宅增设电梯按单元（梯）为单位进行”，“既有多层住宅单元（梯）内同意增设电梯的所有业主为既有多层住宅增设电梯项目的建设单位”。此规定虽是为明确建设主体而设，但也应该成为争端产生后责任主体的区分原则。

当然，如果可以预先明确地规定加装电梯的申请人，同时将其明确为争端产生情形下的责任主体，可能可以使得相应规定的操作性更强。不过，作为对统一的《物权法》的具体应用，本不该出现不同城市间的如此多不同。

毕竟，城市管理者应使法律在各地得到统一适用。如果理解或适用上出现较大偏差，则应向上级部门直至立法机关寻求法律解释，以免造成不必要的困扰甚至混乱。