半月谈：农民进城落户了，承包地要不要保留？

党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这一精神让广大农民和农业经营者吃下了“定心丸”。不过，对于何为“承包关系稳定并长久不变”、承包如何“再延长三十年”等问题，仍有不同理解。

如，有的人理解中央及相关法律法规确定的“保持土地承包关系稳定并长久不变”，是对家庭承包土地制度而言的，而不是针对特定家庭承包的田地。这样理解准确吗？

最近发布的《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（下文简称《意见》）权威回答了社会关切，特别是广大农民和基层干部的关切，对于解决相关争议，统一思想认识，促进农村社会和谐，推进农业农村现代化具有重大现实意义。

稳定承包地块利大于弊

1983年我国在广大农村普遍推行了家庭土地承包经营，这也是第一轮土地承包期的标志性年份。按照相关规定，第一轮承包期为15年，第二、三轮承包期分别都是30年。这意味着二轮承包到期标志性截止年份是2028年。

尽管大多数地方距离二轮承包到期还有近10年时间，但由于农业经营需要长期稳定的土地关系预期，尤其是发展现代农业，往往要对土地进行长期规划和投资，这使得从政策上进一步讲清楚何为“保持土地承包关系稳定并长久不变”，显得更为迫切。

此次《意见》明确，所谓“保持土地承包关系稳定并长久不变”，其内涵既包含农村集体土地承包给家庭经营这一制度不变，也包括分包给某农民家庭的特定田地原则上不调整。

《意见》指出，二轮承包到期后坚持延包原则，不能将承包地打乱重分，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。也就是说，分包给某家庭的特定田地，在三轮承包期仍然属于该家庭。农村集体与其成员的土地承包关系是否承续的判断标准是以家庭为单位，只要这个家庭存在，即使它已经迁移到城镇，第一轮农村集体分包的地块也不能打乱重分。

有些农民和基层干部可能认为，农村土地承包经营制度已经过了很多年，早期一般是根据土地质量按照人均分配的，如今家庭人口变化很大，需要在二轮承包到期后对原家庭承包的地块作出调整。

这种重新调整的观点有合理的成分，但是20世纪90年代中后期二轮承包期开启时一些地方调整农民承包的地块，曾引起了相当大的纷争，影响了农村社会稳定和农业生产力的发展。

如今，农业生产主要靠机械，未来农业机械化水平还要提高，如果承包地到期后重分，不仅同样会引起纷争，还会导致地块进一步细碎化，影响机械作业和适度规模化经营。同时，重分承包地还会导致土地权属关系预期混乱，影响土地规模化流转。

因此，二轮承包到期后顺延土地承包关系理应包含稳定承包地块，这一规定总体上利大于弊。按照此前土地确权登记颁证改革试点办法，要尽可能确权确地块到农户，这一改革成果在第三轮承包期也是有效的。

农民进城，承包地如何处理

农民进城落户了，承包地要不要保留？《意见》明确规定“现阶段不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件”。农民进城落户，是否退出承包的集体土地，应由农民自己选择，一方面有助于农民市民化，提高户籍城镇化率；另一方面也给进城农民留条退路，万一不愿在城镇生活，可以回乡。

当然，考虑各地的实际情况，如果作为集体成员的家庭完全没有人口存在了，这时集体可以收回发包的地块。对于集体仍然拥有的机动地等，也可以按照土地承包法和村民自治等相关规定，对承包地进行“大稳定、小调整”。

一些农民家庭人口增加很多，而承包地又非常有限，这该怎么办？按照《意见》，应主要在农村土地要素流转市场和劳动力市场上想办法。当然，集体如果拥有未分配的承包地，在分配时也可以按照相关规定向缺地较多的家庭倾斜。

还有一些进城落户的农民，可能不再需要耕种土地，造成土地撂荒。针对这种情况，按照农村承包地“三权分置”的权能界定，村集体应行使所有权的权能，对撂荒地进行管理。

从长远来看，对于确实不再需要承包地的已经进城的家庭，各地应积极探索，鼓励这些原村民依法自愿有偿将承包地退还给集体或者转让给集体内需要耕地的成员。如果短期内不愿有偿退出承包地的，可以保留土地承包权，但应流转经营权，从而获得租金或者入股参与分红，或者通过代耕托管等方式参与现代农业生产。这样，土地承包关系既长期稳定了，又没有浪费土地资源，还增加了承包人收益。

（原题为《农民进城落户了，承包地要不要保留？》，原文刊发于《半月谈》2019年第23期，作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员）