解读｜从人民获得感强化经济建设，以新发展理念推动改革开放

12月10-12日召开的中央经济工作会议，总结了2019年经济工作，分析了当前经济形势，对明年中国宏观经济政策等进行了明确定位和部署。

在领会中央经济工作会议的政策安排时，最初关注点往往是2020年的政策相比于2019年的政策有哪些变化。但是，正如会议总结经验中指出的，当前工作必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡。简单关注各项政策的措辞变化容易将一项项工作孤立起来看，忽视政策的联系与协同，不利于各项政策的有效实施。

关注中央经济工作会议，更重要地是理解会议对中国经济运行逻辑的判断，整体上把握政策制定原则，系统性理解各项政策安排。面对2020年“十三五”收官期、全面建成小康社会的重大历史节点，本次经济工作会议体现了以人民为中心，围绕人民获得感强化经济建设、从新时代和国际经济周期角度看中国经济走势、全力保证经济社会平稳发展三大导向。明年各方面工作体现了这三大导向，并在此基础上系统协同推进，必将实现全面建成小康社会和“十三五”建设目标。

以人民为中心，围绕人民获得感强化经济建设

本次会议强调，2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，要实现第一个百年奋斗目标，为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，做好经济工作十分重要。在这样一个历史时点发展做好经济工作，会议指出关键是紧扣全面建成小康社会目标任务，确保全面建成小康社会和“十三五”规划圆满收官，得到人民认可、经得起历史检验。我国实现的小康不仅仅是经济数字意义上的小康，更是全体人民认可实打实的小康。据此，我国经济建设必须进一步强化民生导向，这一导向指明了中国经济发展的目标和动力。

首先，人民获得感是各项政策的落脚点。中国特色社会主义市场经济不同于普通市场经济之处就在于以人民为中心，而不是简单以利润最大化等目标为导向。发展经济是为了人民谋幸福，这就要求发展成果需要普惠在人民群众中，使得最广大的人民有获得感。本次中央经济会议特别突出民生主题，强调要发挥政府作用保基本，注重普惠性、基础性、兜底性，做好关键时点、困难人群的基本生活保障。尤其是事关群众重大居住问题的房地产市场，会议再一次强调要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展。面对基础消费品价格上行，会议强调要加快恢复生猪生产，做到保供稳价。2020年全面建成小康，提升人民获得感最为重要的任务还是完成扶贫。会议指出，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，集中兵力打好深度贫困歼灭战，政策、资金重点向“三区三州”等深度贫困地区倾斜，落实产业扶贫、易地搬迁扶贫等措施，严把贫困人口退出关，巩固脱贫成果。

其次，提升人民获得感也是经济新动能的孕育点。我国今年经济下行压力加大，一个方面是相对于2018年国内消费增速大幅放缓。这就需要挖掘国内市场潜力。经济发展目的是提高人民群众获得感，获得感不足的地方就是需要加快补短板。我国向高质量经济增长转型的一个重要推动力就是从满足人民基本需求转向提高民生质量。民生短板存在着需求与供给的矛盾，关键是供给不充分、不平衡。例如，会议指出，2020年要深化医疗养老等民生服务领域市场化改革和对内对外开放，增强多层次多样化供给能力，更好实现社会效益和经济效益相统一。要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造，大力发展租赁住房。这些论断充分表明了在未来一段时间内，我国医疗、养老、城市更新改造都存在着需求缺口巨大，供给不充分问题。通过供给侧发力，蕴含着很大的经济发展空间。这些民生短板是中国经济平稳发展的重大支撑。

从大周期视角理解中国经济面临挑战，以新发展理念推动改革开放

今年以来，面对国内外风险挑战明显上升的复杂局面，经济下行压力加大。面对这些问题，不能将中国经济波动简单归因于短时间的周期性波动，而是要在中国经济发展新常态和世界经济新变局的大环境中理解。

会议明确指出，从国内来看，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，我国经济下行压力加大的核心原因是“三期叠加”影响持续深化，而不是单方面的简单周期性问题。

从结构性因素看，我国经济创新能力还需进一步加强，消费者保护力度低，产品有效供给不足，无效供给过大；僵尸企业退出不畅，过剩产能难以消化；实体产业收益持续下滑，经济由实入虚严重；收入分配不合理，一次分配中工资占比较低，制约着需求升级；城乡建设不同步，乡村建设滞后；产业结构与研发能力还不适应数字经济变革趋势；要素市场改革滞后，98%以上产品价格已经市场化，但是能源、环境、土地等生产要素价格改革滞后，经济粗放型特征明显；经济发展与环境承载能力矛盾突出；城市群空间布局不平衡，内部中心城市带动能力有待加强。

从体制性因素来看，我国距离高标准的市场体系还有较大差距；国有企业和民营经济协同发展存在种种体制机制障碍，降低了微观主体活力；财税体制滞后于经济结构转型，减税效果收到制约；金融对实体支撑不足，相应供给侧结构性改革有待深化；对外开放需要进一步走向制度化，通过“一带一路”等带动全球化进一步合作共赢。

我国经济面临的结构性和体制性问题，归根结底还是多年发展后，我国社会主义建设已经进入了新时代，基本矛盾发生了转变，但是各经济主体、各项经济工作在体制机制的限制下，调整滞后。

国内“三期叠加”影响持续深化以外，我国面临的国际环境也发生了新变化。会议指出，从国际来看，当前世界经济增长持续放缓，仍处在国际金融危机后的深度调整期，世界大变局加速演变的特征更趋明显，全球动荡源和风险点显著增多。这是一个重大判断，当前世界经济还是处在2008-2009年全球金融危机之后的调整期，全球再平衡还在进行中，这就导致了全球进一步分化，风险点加大，需要我国进一步调整对外开放已适应国际形势变化，并通过我们的努力引领国际形势发展。

面对国内结构性、体制性问题和国际环境变化，会议指出，未来需要坚定不移贯彻新发展理念。理念是行动的先导。新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。在贯彻新发展理念中尤其需要注意的是，结构性和体制性问题是相互交织的，不能从局部寻求解决，这样往往会导致用扭曲来解决扭曲，看似解决了一个问题，往往在未来会带来更多的结构性问题。近年来我国经济下行压力加大的原因也有这种工作方式推波助澜的作用。本次经济工作会议特别强调要树立全面、整体的观念，遵循经济社会发展规律，重大政策出台和调整要进行综合影响评估，切实抓好政策落实，坚决杜绝形形色色的形式主义、官僚主义。要把坚持贯彻新发展理念作为检验各级领导干部的一个重要尺度。

由于我国面对的是结构性和体制性问题，这就要求以结构性改革为主线，推进经济体制改革，从改革开放中寻求中国经济发展动力。

首先，针对结构性问题，会议明确了明年在坚持巩固、增强、提升、畅通的方针下，供给侧结构性改革和现代经济体系建设的突破点。第一，狠抓农业生产保障供给，加快农业供给侧结构性改革。第二，深化科技体制改革，加快创新对经济的支撑力度。第三，多举措强化制造业的基础地位，构建与数字经济相适应的现代产业体系。第四，要进一步提升服务业，促进养老、教育和文旅等产业发展。第五，加强基建补短板。第六，强化区域战略落实和城市群高效建设。

其次，针对体制性问题和国际环境变化，会议明确了经济体制改革的重点。第一，要加快建设高标准市场体系。第二，提升微观主体活力。一方面要加快国资国企改革，推动国有资本布局优化调整，另一方面要完善产权制度和要素市场化配置，健全支持民营经济发展的法治环境，完善中小企业发展的政策体系。第三，推进要素市场和财政金融改革。尤其需要注意的是，金融供给侧结构性改革明年将步入快车道。完善资本市场基础制度，提高上市公司质量，健全退出机制，稳步推进创业板和新三板改革，引导大银行服务重心下沉，推动中小银行聚焦主责主业，深化农村信用社改革，引导保险公司回归保障功能。第四，对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走，加强外商投资促进和保护，继续缩减外商投资负面清单。推动对外贸易稳中提质，引导企业开拓多元化出口市场。要降低关税总水平。发挥好自贸试验区改革开放试验田作用，推动建设海南自由贸易港，健全“一带一路”投资政策和服务体系。要主动参与全球经济治理变革，积极参与世贸组织改革，加快多双边自贸协议谈判。

强化经济社会发展要“稳”

为了提升民生，应对“三期叠加”的持续影响和国际形势的新特征，需要全力做好应对经济下行压力工作，对社会兜好底。会议对明年的工作安排总体定调为全面做好“六稳”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定，保持经济运行在合理区间。

会议指出，实现明年预期目标，要坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架，提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性。要积极进取，坚持问题导向、目标导向、结果导向，在深化供给侧结构性改革上持续用力，确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升。要继续抓重点、补短板、强弱项，确保全面建成小康社会。

第一，只有平稳才能为未来发展创造条件。明年要为实现第一个百年奋斗目标，为“十四五”发展和实现第二个百年奋斗目标打好基础，只有经济社会平稳发展才能夯实未来发展的基础。

第二，只有平稳才能做好民生工作。民生工作的关键就是稳定。只有在稳定的基础上，才能实现人民生活质量的稳步提高。只有经济发展平稳了，人民就业预期才能稳定，就业质量才能提高，才能放心进行消费。

第三，只有平稳才能防止持续经济下行带来的累积效应恶化。由于我国经济面对“三期叠加”的持续影响，从2010年以来经济增速一直面临着向下的压力。持续的经济下行压力会带来总需求下滑的“后遗症”效应。例如，面对总需求持续下行，劳动者担心失业，导致减少消费，企业担心未来经营前景，减少投资，这又会进一步导致总需求下滑，产生新的经济下行压力。只有将经济平稳住，才能真正提振信息，发挥国内市场潜力。

我国经济有足够韧性保持稳定。我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变。我们有党的坚强领导和中国特色社会主义制度的显著优势，有改革开放以来积累的雄厚物质技术基础，有超大规模的市场优势和内需潜力，有庞大的人力资本和人才资源。在这些基础上，通过在新发展理念下推进改革开放，化解体制机制障碍，我国经济必能保持稳定。

要保持经济稳定发展，需要各项逆周期政策协调共进。明年，积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕，货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应，降低社会融资成本。要深化金融供给侧结构性改革，疏通货币政策传导机制，增加制造业中长期融资，更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。要充分挖掘超大规模市场优势，发挥消费的基础作用和投资的关键作用。

从这些安排中不难发现，逆周期政策也不能仅仅是简单处理周期性问题，而是要考虑到综合效果。首先，需要符合民生导向，保持基层稳定和基本民生。其次，要以供给侧结构性改革为主线，与结构调整相衔接，不能因为逆周期就给结构性问题添乱，导致结构性问题更加严重。特别是货币政策要强化对制造业的支持，体现了制造业在我国产业的基础性地位。再次，逆周期政策要与金融供给侧结构性改革相协调，处理好金融风险。在政策执行中，要保持经济稳定，就需要金融保持稳定，保持宏观杠杆率基本稳定，尤其需要注意的是要防止将监管政策短期化，带来金融业过度波动，反而产生金融风险。最后，逆周期政策要强化问题导向，各司其职。例如，货币政策就要扭住降低融资成本的牛鼻子。同时，各项政策也要协调，发挥合力，而不能相互掣肘，成为新的结构性问题。

正如会议指出，明年工作的重中之重是实现全面建成小康社会和“十三五”规划目标任务。在推进国家治理体系和治理能力现代化指引下，切实把党领导经济工作的制度优势转化为治理效能，必能实现明年经济平稳高质量发展。

（作者于泽为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）