庞观｜WTO上诉机制停摆：后全球治理时代降临前的阵痛？

无疑，全球治理正在陷入进一步的困难和不确定中。时至2019年年底，一些重大的全球治理方面的消息更加证明全球治理的这个历史时刻。

12月9-10日，世贸组织（WTO）召开2019年度第五次总理事会。WTO成员经过数月讨论形成的改进上诉机构运作的总理事会决议草案未能获得通过，WTO上诉机构（The Appellate Body，简称AB）从11日起正式“暂停运转”。在WTO和AB内外工作的大使、大法官等等各种利益相关者，有的对此非常沮丧和失望。

作为WTO贸易争端解决机制重要组成部分，上诉机构暂停运转对全球治理意味着什么？这或许意味着冷战后出现的“全球治理的时代”的进一步终结。

我们知道，1995年WTO成立，使政府间的贸易治理，即“国际贸易治理”升级为全球贸易治理，代表着冷战后雄心勃勃的全球治理在经济贸易领域的起步。25年过去了，不管今天相关人们的情绪如何，世界恐怕都要面对一个问题：WTO是否还是那个代表着在全球层次治理上，广义的贸易领域的国际关系或者全球关系的制度？

势头衰减：全球和地区

在WTO的上诉机构停摆前，全球治理在其他方面也已进一步失去“势头”（momentum，此处是指国际外交专业人士熟悉的“势头”一词）。2015年，即联合国成立70年的时刻。全球治理表面上取得了很多标志性的进展，例如，各国领导人在联大一致通过了《可持续发展全球议程》（2030议程），确定了全球共同的17个大的可持续发展目标；在应对气候变化方面谈判达成了《巴黎协定》。

然而，2015年以来，我们看到，可持续发展的17个大目标，在走向落实时遇到了很多几乎难以克服的困难，气候变化也一样。姑且不说美国政府退出了《巴黎协定》，也对“2030年议程”毫无兴趣，就是继续参与这些全球治理进程的各方，其中也有不少其兴趣和投入早已不是2015年时的光景。2019年9月第74届联大时，联合国对于筹措可持续发展的资金，包括应对气候变化的资金等全球治理“行动”，感到非常不乐观，甚至，联合国本身也遭遇到预算困境。

在地区层次，形势的不利更加明显。实际上，世界秩序的危机在有的区域层次比在总体的全球层次更加严重。英国脱欧（Brexit）过程已经进入第4个年头，不仅英国，而且欧盟都付出了代价。这是欧盟遇到的最大挑战，其未来因此非常不确定。

在亚太地区，美国政府退出了《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），日本等参与TPP的其他11方不愿前功尽弃，留下来签订了《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。同时，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判一波三折，历经7年，终于在2019年11月谈妥。但是，印度宣布不加入RCEP。同时，尽管日本以尽早实现RCEP签署为目标，但依然表示如果没有印度的话“将完全不考虑”，日本政府可以考虑“至少将印度掺和进来的谈判”。 这使得RCEP预期在2020年的签署出现了一丝不确定性。

巴西本应承办2019年的联合国气候变化大会（UNFCCC），但巴西换了总统，不办了。智利接手承办此会。到了今年10月，智利终于“临阵”宣布，不仅办不了11月的亚太区域经济领导人峰会（APEC），而且也办不了联合国气候大会。最后，还是欧盟成员西班牙帮忙，协助智利举办气候大会。从联合国气候变化大会从巴西到西班牙的经历，就可以看出，落实已经缩水的《巴黎协定》并不容易。

我们知道，人们在更加急切地呼吁和需要全球治理。但是，全球一个个传出的不利消息说明，由于全球治理的短缺（“赤字”）情况严重，总体的全球福利和具体的易受伤害的人群、行业和国家，正在付出惨重的代价。

上诉机制停摆或是一个机会

全球治理的危机下，同时也在出现替代性的安排。前面提到的TPP或者CPTPP本来就是在WTO多边贸易谈判长期无法取得进展的情况下产生的替代安排。

2019年12月10日，美国、加拿大和墨西哥的贸易谈判代表在墨西哥城签署了修订后的《美墨加协定》(USMCA)，以取代原来的《北美自贸协定》（NAFTA）。新的贸易协定大体维持了原来自贸协定的“开放贸易架构”，且有了“更严格的劳工标准、加强了环境保护、取消了制药公司的优势”等，得到美国最大工会联合会——美国劳工联合会-产业工会联合会(AFL-CIO)的支持，美国商界对该协议“大体满意”。

原来在冷战后的“全球治理时代”达成和施行的一些东西，如WTO和《北美自贸协定》，其在实践过程中，出现了很多问题。

如今，《北美自贸协定》的问题得到一些纠正，也让各方（包括政府、社会力量和商界）等达成一个新的平衡。而WTO呢？其上诉机构停摆，未必是坏事，如同宣布公司破产是为了保护有关各方的权益不再受到伤害而止损，WTO上诉机构的暂停也许为WTO的重组提供了一个机会。

无论如何，全球机构，以及在地区层面多国集体参加的公共治理机构的危机，及其目前的出路意味着两点：第一，冷战后的“全球治理的时代”以及整个时代的某些关键词，正在终结或者退出历史舞台。第二，替代性的全球或者区域安排继续浮现或者发生，这可能让世界局势更加动荡、混乱，更不确定。不过，在一种真正具有更大可持续性的新世界秩序——“后全球治理时代”产生以前，这样的不确定性或者混乱反是“常态”。

（“庞观”是中国海洋大学特聘教授庞中英的专栏，从理论到现实，多角度解读全球事务。）