上海社科院｜县域报告④中小城市和小城镇发展困境与出路

我国农村人口规模庞大，目前有近6亿人口生活在农村，按照国家新型城镇化战略和乡村振兴战略的发展目标，即使未来我国城镇化率达到70%-80%时，仍还将有3-4亿农民生活在农村，但这也意味着仍将有2-3亿农村人口需要转移到城镇。因此，实施乡村振兴战略不能单纯就乡村论乡村，要同新型城镇化有机结合，通过城镇化带动农村人口向城镇转移；同时，也应发挥城镇在区域发展中对乡村的辐射带动作用，实现双轮驱动，进而促进乡村振兴战略实施。

作为联系城乡的关键节点，中小城市和小城镇具有承上启下的作用，是城乡融合发展的重要平台。因此，乡村振兴应以中小城市和小城镇的发展为依托。然而，当前中小城市和小城镇的发展并不理想，问题较为突出。

中小城市和小城镇的发展困境

改革开放以来，尽管我国城市发展方针有所变动，但总体上国家政策一直都在鼓励中小城市和小城镇发展。然而在现实发展中，中小城市和小城镇的发展并不理想，突出表现在中小城市和小城镇的产业不够发达、基础设施薄弱、公共服务水平低，最终导致中小城市和小城镇的吸引力不高。

在产业发展方面，小城镇的经济结构还处于比较初级阶段，主要职能是服务三农、提供初级工业品和日常生活服务等；而小城镇的企业大多处于产业链底端，小城镇是初级加工业的主要原材料供应地，也是初级加工业产品的主要制造地。产业发展的落后，造成了中小城市和小城镇的就业机会少、收入低，在对全国121个小城镇的调研中，居民反映小城镇生活最令人不满意的就是就业机会。

受制于有限的财力，中小城市和小城镇的基础设施建设相对滞后，其中污水处理是基础设施建设的短板。我国城市污水处理率约为90%，但县城污水处理仅约70%，小城镇污水处理率约30%，县城和小城镇基础设施落后，显然不利于中小城市培育和人口集聚。

在公共服务上，中小城市和小城镇的公共服务能力与大城市、特大城市也存在较大差距。大部分小城镇缺乏优质的教育、医疗公共服务和快速便捷的公共交通，居民的文化、体育、休闲娱乐设施缺乏，很多小城镇就是“一条街、两排房”。

完善的基础设施和公共服务是增强城市吸引力的有力保证。就业机会少、基础设施薄弱、公共服务滞后显然会导致中小城市和小城镇的吸引力不足。目前，我国城镇人口中仅有25%居住在小城镇，远低于发达国家，如德国70%的人口居住在小城镇。根据方创琳的研究，1990-2010年，小城市对国家城镇化的贡献由1990年的10.72%降至2010年的3.63%，小城镇对国家城镇化的贡献由1990年的50.2%降至2010年的36.44%。由此可见，小城市和小城镇的吸引力也在逐步减弱。

中小城市和小城镇发展困境的形成机制

形成中小城市和小城镇上述发展困境的原因是多样的，但总体来看，中小城市和小城镇发展条件欠佳、城市等级化管理、行政资源配置等因素是造成中小城市和小城镇发展不理想的重要因素。

从先天条件来看，与大城市相比，我国中小城市和小城镇的发展条件往往并不具有优势。从区位来讲，中小城市和小城镇往往处于较为偏僻的地区，不具有港口、沿海、交通枢纽等区位优势，特别是中西部地区的中小城市和小城镇更为突出，加上交通条件不够完善，进一步限制了其发展。从资源禀赋上来讲，除了一部分资源型城市外，大部分中小城市和小城镇也并不具有资源禀赋优势，然而一些大城市虽不具有资源禀赋优势，但可以凭借优越的交通区位条件和市场优势，来弥补这一短板。

从体制机制来看，我国城市具有明显的等级化管理特征。按照行政级别和政府驻地，可大致划分为直辖市、副省级市、一般省会城市、一般地级市、县级市、县城和一般建制镇七级。行政级别不同，其政治地位、立法和管理权限差别很大，获得的资源和权益甚至发展机会也十分不同，同时，下级城市(镇)严格服从上级城市的领导。在行政力量的作用下，资源、要素和产业向高等级的大城市集中，而这种集中又使大城市政府有能力提供更好的公共服务，不断改善其基础设施和居住环境，提高居民福利和工资水平，产生“循环累积效应”。

例如，在产业布局上，上级政府往往将好的产业项目留给自己，产业集中在大城市，就业和人口就必然集中于大城市。再例如，在资金获取方面，自上而下政府主导的行政体制，资金向上集中是主要趋势，大城市有更多的金融机会，而市场机制的作用往往会使资金流向回报较高的地区，更强化了大城市获得融资机会的优势，在这种“循环累积效应”的作用下，中小城市和小城镇更加缺乏融资渠道和金融机会，难以获得发展所需的资金支持。这就导致，大中小城市和小城镇在就业机会、公共服务、工资福利水平、居住环境等方面都相差悬殊。

从发展现实来看，由于城市等级化管理的特征，在当前市管县体制下，一些地级市为了追求政绩，往往集中各县财力建设地级市，将所辖县及其农村地区的资源投入到中心城市的发展之中，“市卡县”、“市刮县”、“市县博弈”突出，这在很大程度上损害了县的利益；类似的，小城镇的发展一定程度上会受制于县级政府的制约。另外，由于乡镇合并、撤乡设镇等行政体制改革导致东部沿海省份一批特大型乡镇崛起，其经济实力接近甚至超过县域经济，但在城市等级化管理的体制机制下，特大型乡镇的镇政府人员编制与其所治理的人口规模不相称、财政不足、基础设施滞后、公共服务供给不足，形成了“小马拉大车”的发展困境，限制了这些小城镇进一步发展成为中小城市。

此外，1994年中央与地方实行分税制改革后，中央和省对市、县(市、区)两级的财政分配体制进行了多次调整，地方事权大于财权的情况普遍存在，同时很多中小城市和小城镇仍处于“吃饭财政”的状态。在这种情况下，中央和省实施的小城镇基础设施、公共设施和环境建设项目，一般都会要求地方财政配套投入，造成地方财政风险偏大，社会资源利用不足。从图1也可以看出，1994年以来，尽管地方财政收入在逐步提高，但地方财政支出也快速增长。2016年，在全国一般公共预算支出中，地方财政支出占比高达85.4%，而中央财政支出仅占全国预算总支出的14.6%。

破解中小城市和小城镇发展困境的路径

当前中小城市和小城镇的社会经济发展水平还相对较低、吸引力还比较薄弱，未来应通过体制机制改革，加快提高中小城市和小城镇的竞争力与吸引力，通过提升其基本公共服务水平，带动乡村振兴战略实施，进而也促进大中小城市和小城镇协调发展。

1.公共资源和公共资金向中小城市和小城镇倾斜

首先，在土地供给上，按照《国土资源部关于进一步做好新型城镇化建设土地服务保障工作的通知》要求，新增建设用地计划应向中小城市和特色小城镇倾斜，向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。同时，还应建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，坚持以人定地、地随人走的原则，合理确定城镇建设用地增加规模，保障农村转移进城落户人员的用地需求。在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中也提出深化农村土地制度改革，对中小城市和小城镇的土地倾斜政策，保障农业设施、休闲旅游设施等设施用地。

此外，还应进一步改善中小城市和小城镇的交通条件、夯实其产业基础、加强市政基础设施和公共服务设施建设，鼓励优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，逐步提升其吸引力。在公共设施建设上，国家公共财政和公共设施投入，应与城市人口数量和产业规模相匹配，并对改善民生的中小城市重大项目列入中央预算资金优先安排。

在公共服务供给上，加快缩小城乡差别，优先在中小城市和小城镇实现城乡人口基本公共服务均等化，推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展。

在产业布局上，积极引导产业到中小城市和小城镇发展。引导符合准入门槛的产业大项目、好项目在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市和小城镇布局；同时依托中小城市和小城镇的资源禀赋，打造特色优势产业，加快发展各具特色的工业园区、产业基地，促进人口聚集。

2.提升中小城市和小城镇发展权

城市管理的等级化体制性特征，使小城镇发展受到上位城市压抑，财权与事权不匹配，有必要通过体制机制改革，提升中小城市和小城镇的发展权。例如，2014年，我国建成区人口超过10万人的镇有238个、建成区人口超过5万人的镇有885个，这些特大镇已经具备城市的人口规模、经济规模和基本形态，但仍受限于乡镇管理体制和行政框架限制。为此，应该加快行政体制机制改革，尽快出台新的城镇设置标准，通过权利下放，提高地方政府发展的积极性。

从世界各国经验来看，扁平化的行政层级是发展趋势。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，实行四级制及以上的国家不到20%，相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。20世纪80年代中后期实行的市管县体制，在当时的发展背景下，确实起到了中心城市的辐射带动作用。

但随着时间推移，特别是在1990年代中后期城市化进程加快和经营城市思想的影响下，市级政府的市本位倾向日益增强，县域财富向市级财富集中明显，财政支出的投放重点日趋集中在市本级，公共管理体制出现了不利于县域经济发展的倾向；同时增加了管理层次和行政管理成本，降低了行政管理效率。在这种背景下，“市县分治”、“撤销地级市”，推进“省直管县”的呼声日益强烈。由于地级市发展的不均衡性和不同地区的特殊性，撤销地级市目前可能还不够现实，但探索推进“市县分治”，加快“省直管县”改革值得地方尝试。

在县的层面，对经济实力较强的县推进“强县扩权”和“省直管县”改革，制定有利于县域经济发展的相关政策。完善设市标准，对于符合条件的县进行撤县设市，促进产业和人口集聚。同时，对于规模较小的县也应适度整合，按照地域相邻、自然经济社会条件相似、历史联系紧密、发展与管治方向一致等原则进行合并，以减少省直管县的县域政区数量。在镇的层面，推进撤镇设街、撤乡设镇、乡镇合并等行政区划调整。加快特大型乡镇改革步伐，开展特大镇功能设置试点，确定一批经济发展实力较好、人口规模较大的镇进行扩权试点，以

下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，推进镇级市试点，赋予镇区人口5万人以上的特大镇部分县级管理权限，促其成长为一定规模的新生中小城市。

3.依靠多元主体推进特色小镇建设

近年来，全国各地规划建设了一批具有鲜明地方特色的小城镇，形成了特色小镇建设的多元模式。其中，浙江省作为特色小镇的先行者，在特色小镇建设上积累了丰富经验，提出特色小镇区别于行政区划单元和产业园区，是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。

通过特色小镇建设有效地促进了资本下乡，成为集聚产业、人才的新空间，给乡村发展带来活力，促进了“离土不离乡”、“不离土不离乡”就地城镇化新空间载体的形成，也成为促进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的新抓手。

国家提出计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇，因此，中小城市和小城镇应借机积极推进特色小镇建设。对于特色小镇，产业特色是其成败的关键，因此，在未来特色小镇建设过程中应进一步强化对特色小镇产业特色的评估，强调“特而强”，防止“全而弱”面面俱到式的多产业发展模式。由于新兴产业或一些制造业，需要在城市集聚或需要高端人才，并不一定适合在某些特色小镇发展，而浓厚的文化底蕴、特色的民俗风情、优质的自然生态资源等，往往一般具有不可复制性，而这恰恰可成为当地发展的特色。所以，一定程度上可适当鼓励具有当地特色的旅游类、文化类特色小镇的建设。

在特色小镇建设过程中，还需明确政府角色，制定扶持政策，发挥政府引导作用。特色小镇建设是一个多元主体参与的过程，只有通过政府引导、企业主导、市场化运作的机制才可以极大地促进特色小镇建设。例如，浙江省提出政府要担当谋划者、改革者和服务者的角色，作为谋划者重点是出思路、出标准和出制度，从初始创建、中期激励、后期评估等建立起完整的制度体系。

在特色小镇建设过程中，还需突出企业主体的作用，拓展融资渠道，强化资金扶持。国企、民企、外企、高校、行业领军人物等都应成为特色小镇的建设主体，在特色小镇建设过程中发挥重要作用。

浙江省提出“龙头企业主动干”、“传统企业抢着干”、“各路英雄一起干”的做法，企业在特色小镇过程中扮演起主力军、建设者和创新队的作用。特色小镇建设前期往往需要较多的资金投入，这时就应为民间资本留出多样化的投资空间，能够由企业投资的就由企业投资，让社会资本进得来、留得住、能受益。

（作者杨传开系上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员、博士，朱建江系上海社会科学院城市与人口发展研究所所长、研究员。本文首发于《城市发展研究》，澎湃新闻经授权刊发，刊发时有编辑与删节）