治道｜从土地承包制度稳定到产权稳定

2019年11月26日，中共中央、国务院发布了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（下称“《意见》”）。《意见》主旨与十九大报告及2018新修订的《农村土地承包法》对稳定土地承包关系的强调一脉相承。

《意见》在第二轮土地承包期末这一关键时刻发布，能够稳定农业经营者长期发展的信心。我们认为，此次《意见》亮点在于，在土地承包关系不变基础上延长承包期。《意见》的发布是巩固农业基本经营制度、推动乡村振兴战略的重要举措，具有保障地权稳定性、促进农业现代化、推进农村基层治理的重大意义。

一、四大亮点

《意见》全文强调农地制度与承包地稳定的“长久不变”，核心指向促进土地的规模经营，主要包含以下四大亮点。

首先，延长土地承包期。

“延包”是《意见》的重点内容。《意见》强调“第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这与十九大报告及2018年底新修订的《农村土地承包法》保持一致。

《意见》也强调，土地承包期的续包以承包地确权登记颁证为基础，在2018年年底前基本完成确权登记颁证工作的基础上，要“继续做好收尾工作、化解遗留问题，健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度，并做好与不动产统一登记工作的衔接，赋予农民更有保障的土地承包权益”。

农地的确权与地籍系统的完善将为农地稳定性的提升提供依据，奠定基础；土地授证与承包期延长将一同加强承包地的地权稳定性，增强农业经营者的长期投资信心。

其次，限制土地频繁调整。

《意见》中提到两点来限制承包地的频繁调整。其一，强调第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，除了“存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组”，村庄“不得将承包地打乱重分”，如果有个别农户的调整情况，需要经过村民会议讨论，三分之二的成员同意，报送相关行政部门批准，且相关部门对此情况要“从严掌握”。

其二，对因社区成员权变动而导致的土地调整情况做出严格限制，继续提倡“增人不增地、减人不减地”。对承包方因家庭人口增加、缺地少地导致生活困难的情况，采取“提供就业服务、做好社会保障工作”而非土地调整的方式进行帮助，以此保持承包关系的长期稳定，防止耕地经营规模细分。

第三，维护进城农户土地承包权益。

《意见》提出“现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件”，这与2018年底新修订的《农村土地承包法》保持一致。对承包农户而言，进城落户可以选择自愿有偿地在集体内转让土地承包权或将承包地退还，也可以保留承包权，以多种形式流转经营权。

截至2018年年末，我国户籍城市化率为43.37%，常住人口城镇化率为59.58%，可见有大量的进城务工农民。这一举措将消除农户城市落户的顾虑，为进城农户提供底线生存保障，有力维护进城农户的土地承包权益，并有利于社会稳定。

第四，平等保护农地承包权与经营权。

《意见》多处提到要给农户赋能，完善承包地权能，要落实农村所有权、承包权、经营权“三权”分置体系，强化对土地承包权的物权保护，保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包土地的经营权抵押、担保权利。对土地调整的严格限制增强了承包权的稳定性。面对承包权派生的土地经营权，《意见》强调发挥三权的各自功能与整体效用，要“层次分明、结构合理、平等保护”。对承包地各项权能的平等维护将提升农地经营权的稳定性，有利于农地经营者对规模经营的长期投资。

二、最大亮点：土地承包关系不变基础上延长承包期

《意见》的最大亮点在于，明确表明在承包期延长过程中，农户和集体之间包括承包地块、面积等在内的承包关系不会发生变化。这是历史经验的总结与改进。

自1982年中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，确立家庭联产承包责任制以来，我国家庭联产承包责任制经历了两轮延期。

1984年中央一号文件提出要“延长土地承包期，土地承包期一般在十五年以上”，而在延长承包期之前，“群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”。虽然第一轮土地承包期确立了固定的承包期限，但由于政策留出可调整的缺口，导致一些地方为了解决人地矛盾而频繁调整土地。

因为不同地区实施家庭联产责任承包制存在时间差异，在1993年部分地区第一轮土地承包期即将到期之时，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，规定“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。

1994年底农业部发布《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，提出“发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年”，但也提到了“切忌‘一刀切’”，“因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期”。

为提升承包农户开发土地的积极性，防止短期行为，国家延长土地承包期为30年。1998年修改的《土地管理法》规定“土地承包经营期限为30年”。第二轮土地承包，统一确定起始时间为1997年1月1日，至2026年12月31日止。

但受农村人地冲突的影响，第二轮承包过程采取了打乱重分的方式，农户因土地流转、土地投资等产生的农地收益收到损害。据浙江大学学者田传浩2000年在浙江、山东、江苏的调查，有66%的村庄在二轮承包时进行了土地调整。而根据农业农村部学者廖洪乐1999年对陕西、安徽、湖南、四川、浙江90个村民小组的调查，有36次土地大调整发生在第二轮承包期，均发生在第二轮延包开始，其中有33次是把所有的土地打乱重分。这种发生在土地延包时的土地调整，导致了地权稳定性丧失，不利于农业经营者在土地上的长期投入。

第二轮延包时，大量的土地仍然由承包者经营，分散、零碎的土地利用是当时的突出特征。但近二十年来，随着农地市场的发展和三权分置改革的推进，现在大量的农地已经由农业经营大户、农业公司等新型农业经营主体经营，比如，浙江省土地流转比例已经超过50%。此外，随着农地三权分置改革，允许农地经营权抵押为农业经营大户、农业公司等农业经营主体提供了大量的金融支持，农地经营权抵押也要求农地经营权对应的地块能够长期稳定不变。与1990年代不同，目前的农业经营规模相对更大，有更多的土地长期投资，土地再分配会对农业的规模经营产生极大的不利影响。

因此，现阶段要实现农业现代化、推动乡村振兴，必须进一步保障土地经营权的长期稳定，保障农业经营者的投资安全。

本次发布的《意见》严格限制土地不得打乱重分，提出农民进城也可以保留承包地，这将确保承包关系稳定；在此基础上延期三十年，事实上将第二次土地承包期延长到了60年。加上2014年开始、现基本完成的农地确权行动作为“长久不变”的依据，我国农地的地权稳定性程度得到了极大提升。

在第二轮承包进入期末时发布的《意见》有利于循序渐进推进承包期延期工作，将有力防止因土地关系打乱而导致的农户利益受损和土地纠纷情形的出现。只要承包期有期限、易调整，农业经营者对土地的预期就不稳定、派生的经营权就不稳定，而此次的延包举措进一步坐实了土地的承包权与经营权。在土地承包关系不变基础上延长承包期，是国家赋予农户更稳定和有保障的农地产权的重要举措。

三、对农业发展的意义

维持农地制度稳定性、促进土地的有效利用、保障集体经济组织成员的土地权益、实现平稳过渡是《意见》的四大准则。保持土地承包关系稳定并长久不变，首先有利于促进土地投资，从而推动农业发展。

如何赋予农民稳定而有保障的地权，是促进农业发展、保持农村社会稳定的关键。家庭联产承包责任制阶段，农民拥有了农地的承包经营权，农地权益的保障水平有了很大提升。但该制度安排也存在三大不足：

其一，集体所有、按户分配为特征的土地均等配置制度，使得我国土地细碎化问题较为突出，这一点需要通过土地流转来进行弥补。

其二，农户的土地权限建立在社区成员权的基础上，而生老病死等社区成员边界的变化导致了频繁的土地调整，降低了地权的稳定性。

其三，1984年中央一号文件提出允许土地承包经营权合法流转，确立所有权与承包经营权的“两权分立”，但随着土地流转的进行，两权分置已逐渐不能满足现实需要，土地派生权属（收益、入股、抵押等）不够清晰易造成土地纠纷。虽然到2016年，我国的农地流转面积已经达到4.7亿亩，但仍然只占家庭承包面积比例的35.1%，家庭承包经营仍然占据农业生产经营的主导地位。小农经营会造成一定的效率损失，且农村人才外流与现代生产力的发展要求形成一定规模经营的现代农业，而土地调整与经营权的保障缺失为此带来障碍。

对上述三点缺陷，已有一系列的中央政策文件来逐步解决，《意见》也对此做出了重新强调。

其一，《意见》提出，各地“可在农民自愿前提下结合农田基本建设，组织开展互换并地，发展连片种植”并支持“新型农业经营主体通过流转农户承包地进行农田整理，以提升农业综合生产能力”，农业规模化发展的导向明显。

其二，《意见》提出延长土地承包期并严格限制土地调整，这在一定程度上稳定了土地经营者的投资预期。

其三，《意见》强化了农地的物权属性，继续完善了农地的“三权分置”，平等保护土地派生的承包权与经营权。

这显示，在农地流转不断扩张的背景下，我国现行的农地制度改革正以土地财产化为方向，不断完善农地权能，这无疑将推动农业发展，有利于我国的现代农业建设。

四、对农村治理的意义

保持土地承包关系稳定还有利于处理农村基层社会土地矛盾。

我国农村土地产权归属具有模糊性的特点。集体作为一个统合的概念将农村承包地所有权置于了“虚置”地位，集体及作为其代理人的村干部能对农地这一非市场资源施加重大影响，导致现实中出现大量的土地纠纷。

由农村承包地带来的乡村治理矛盾可以划分为两类。

其一，土地调整导致的矛盾。一方面，土地承包到期后村集体回收土地重新分配会导致土地流转连续性遭到破坏，进而造成农民利益受损；另一方面，由于政策规定土地承包“三十年”不变，但实际运作中存在因家庭人口的增减而导致村民拥有耕地不均的情况。在一些村庄，土地调整诉求得不到满足造成村干部与村民关系紧张。

其二，农地流转导致的发包方与承包方的矛盾。村干部既是村民的代言人，同时也逐渐成为政策执行网络的末梢，他们双重角色使他们很难在政府与农民之间找到平衡点。某些地区为了推动地方发展，将土地流转面积、流转比例纳入政绩考核，或不顾实际情况强制打造地区特色农业等举措，导致现实中产生村干部私自调地、限制种植作物类型、强制进行农地流转等情况，农民作为土地承包权主体的选择权受到侵害。

对基层治理中出现的土地矛盾，《意见》明确，农户和集体之间包括承包地块、面积等在内的承包关系都不会再发生变化，家庭人员变动不与承包地重分挂钩，这将使原有的承包关系得以持续。加之农地授证的普及使土地权益归属有证可依，农户的流转收益将得到保障。对承包地变动的严格规定也将缓解村干部在土地调整过程中“进退两难”的境地。

面对可能存在的发包方扭曲农户选择权的问题，《意见》用了三个“不”字表达保护农民地权的决心：“不论经营权如何流转，不论新型农业经营主体如何发展，都不能动摇农民家庭土地承包地位、侵害农民承包权益。”同时强调“农户承包地要保持稳定，发包方及其他经济组织和个人不得违法调整”，发包方也不得强制进城落户农户退出土地承包权；且在第二轮承包期即将到期的过渡阶段，要“平稳过渡”、“因地制宜”、“步步为营”，以渐进方式推动承包关系长久不变，以降低农民利益受损的风险。

此外，在资本下乡政策的鼓励下，地方政府为引入专业大户、农业产业化龙头企业等农业新型农业经营主体，往往给予其财政专项资金与各类补贴和注入式的行政帮扶，使普通农户在农地流转等方面利益受到挤压，对此《意见》强调要“起点公平、机会公平”。

这些举措无疑有利于缓解基层矛盾，维护农村社会稳定。