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40年40事｜对标国际规则制定外高桥保税区条例

2019-11-28 16:50

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

它的出台，让外国人投资宽了心

它的出台，为保税区发展提了速

它的出台，让开放说上“国际话”

1996年，作为保障国家浦东开发开放战略的重要举措，市十届人大常委会主动作为，对标国际通行规则，积极以法制供给保障改革开放的新格局，制定了《上海外高桥保税区条例》，为上海的改革开放走在全国前列打下了坚实基础。

外资落地难

上海作为我国改革开放的前沿阵地，正可谓因开放而生，因改革而兴。但改革开放后到上世纪九十年代中期，很多工作仍在不断摸索中，尤其是如何进一步扩大引进外资、有效地利用外资，成为制约进一步开放的瓶颈。

一难

无法可依

在上世纪九十年代初，我国借鉴世界自由贸易区的经验和通行做法，结合国情设立了保税区。

1990年6月，国务院批准在上海设立了国内第一个并且是规划面积最大、开放度最大的保税区——外高桥保税区。

到1996年，全国陆续设立了十多个保税区。但由于种种原因，当时国家层面尚未制定有关保税区的法律法规，对保税区的性质和功能没有明确的界定，保税区的管理体制、海关监管方式、税收管理制度等都缺乏法律法规依据。这就给当时外高桥保税区的规范运作和快速发展带来了不小困难。而进一步加强保税区建设，又是扩大开放的重要内容。

二难

程序繁琐

1979年，我国颁布了《中外合资经营企业法》，1986年颁布了《外资经营企业法》，1988年颁布了《中外合作经营企业法》，为引进外资提供了重要的法制保障。但由于改革开放形势发展的迅速，有很多制度设计已经不能完全适应对外开放的需要，三资企业落地面临着程序冗长、审批较多、政出多门的困境。如何进一步扩大开放成为摆在上海发展面前的一大问题。

国外投资者

表示

有了明确的法律规定，才敢投资或扩大投资。

保税区

表示

希望有更明确的法制化行为规范。

立法难度大

一难

观点不一

谈到《上海外高桥保税区条例》的立法问题，市十届人大财经委员会主任委员候旅适说：“外高桥保税区是全国第一个成立的保税区，由于国家对保税区的特质和运作没有一部法律来规范，因此各方面对保税区的看法很不一致，这就决定了立法的难度。”

二难

协调面广

“我们经过3个月的初步调研，发现大家对保税区的性质还没有明确的认识，法制环境不健全，管理体制不顺，功能开发定位也不准确。”市十届人大财经委委员尹荣昌说，这诸多不顺意味着“不立法无以促进保税区发展……《上海外高桥保税区条例》其意义和影响举足轻重、政策性强、协调面广，立法的难度可想而知”。

尹荣昌，曾任上海市第十届人大代表、市人大常委会委员、市人大财经委委员

发力求精准

即便困难重重，经过多次调研和会议讨论及其他各项程序，1996年，《上海外高桥保税区条例》顺利出台，及时为上海改革开放提供了法律保障。法规坚持以扩大开放为主旨，聚焦围绕开放，积极贯彻国家最新改革精神，主动对接国际通行规则，在优化引进外资程序和深化保税区改革方面精准发力。

从“用户角度”出发

在立法过程中，起草组广泛而充分地听取了很多外资企业的意见，从“用户体验”的角度出发，积极从外资企业的视角构建相关法律制度，保证“法律话语”与“企业话语”平等衔接。

说好“国际话”

扩大开放，必须要说“国际话”。为了使条例制定得科学、严谨、全面、实用，在起草过程中，起草组对有关国际规则进行了认真研究。保税区条例的起草组对国外10个自由贸易区以及国内12个保税区进行专题研究，搜集参考了国内外大量有关法律、法规文本，对条例涉及的重大问题进行了深入研究，广泛听取了有关方面的意见，还就有关问题争取了国务院有关部门的帮助和支持。

立法专家首次现身

在地方立法中，保税区条例立法在全国较早采用 “借力外脑”的模式，在起草之初就邀请了上海社科院法学所的史建三研究员从头到尾全过程全领域地参与，无论是去企业调研，还是落笔撰写法条，到后面的审议和修改，拥有丰富法学教育和研究经验的史建三研究员都起到了非常专业的作用，为完善立法起到了十分重要的作用。首次立法专家的参与，在上世纪九十年代立法工作中影响深远。

聚焦关键问题

《上海市外高桥保税区条例》着力解决国际贸易，以及海关特殊监管区域中加大开放需要解决的主要问题▼

★准确定性——保税区是“一个封闭式的综合性对外开放区域”

★规定性质和功能——结合上海实际和外高桥保税区的实践经验，特别是考虑到外高桥保税区具有良好的港口条件特点，规定了保税港区特有的性质和功能。

★简化国际贸易手续——对标国际通行规则，降低交易成本，如货物可以在保税区和境外之间自由出入免关税，免许可证，免于常规的海关监管手续；区内货物存储期限不受限制等。

★为功能开发留空间——如规定保税区企业经国家对外经贸主管部门批准的，可以代理非保税区企业的进出口贸易。类似的条款在开展金融、运输等业务中都有规定。随着国家改革开放度的加大，这些功能在后期都得到了不断深化和拓展。

首次正式发布英文版法规

对外开放的标志之一是国际化，法制建设的一个国际化标杆就是法律文本的国际化。《上海外高桥保税区条例》首次在国内同期公布中英文版。

市人大常委会在审议通过这部法规时，就清晰地判断出国际上对这部体现上海对外开放水平法规的关注，委托了上海行政法制研究所对法规全文进行英文翻译，正式施行时同时发布。特别值得一提的是，在英文版中，对“保税区”的翻译采用了Free Trade Zone（自由贸易区）的译法，这也是国内最早、有据可查的“自由贸易区”的正式称谓。

1996 年12 月，市十届人大常委会第三十二次会议通过《上海外高桥保税区条例》后，与市政府联合举行新闻发布会（摄/殷淑荣）

数字来“说话”

《上海市外高桥保税区条例》▼

1996年12月19日，市十届人大常委会第32次会议审议通过， 1997年1月1日起施行。条例的公布实施，不仅给外高桥保税区深化改革提供了法制支撑，更是为推动浦东进一步开发开放，扩大我国和上海的对外开放进程都起到了非常积极的推动作用。2017年，伦敦《金融时报》旗下FDI杂志对全球1200多个自由贸易园区进行指标测评，外高桥保税区仅次于迪拜多种商品交易中心荣获2016年度全球自由贸易园区综合类亚军（Highly Commended），并获评全球最受大客户推荐的自由贸易园区冠军（Highly Commended - Large Tenants - Global），以及亚洲与东亚最佳自由贸易园区。2014年7月25日，市十四届人大第14次会议表决通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，《上海市外高桥保税区条例》功成名退，但该条例在上海法制史和对外开放中的历史作用，以及实践成效是永远值得记忆的。