农村土地承包权延长有利于促进完全城镇化

2019年11月26日，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，提出在农村土地第二轮承包到期后再延长三十年，以充分保障农民土地承包权益。此次“意见”进一步明确了十九大确认的保持土地承包关系稳定并长久不变原则，基本保持二轮承包人地关系不变，除了特殊情况外不得将承包地打乱重分。“意见”为即将到期的二轮农地承包后如何处理农村土地给出了指引，在当前形势下意义重大。

我国农村土地自1978年包产到户后由于明确了收益权而提高了生产力，并且由于农业生产力提高解放了大批劳动力进入城市，带动城市化和推进了后来的户籍制度改革。近年推进土地确权并延长承包，也和国家的户籍制度改革以及城镇化战略有关。2014年起，国家发起新一轮户籍改革，提出的目标是到2020年要转户1亿人进城。除了特大城市，其他城市目前落户门槛已经很低。基于存量优先原则，为了鼓励农民特别是在城市的流动人口落户城镇和扩大土地规模经营，国家政策在这一期间推进土地确权、延长承包期并鼓励土地经营权流转，此外还取消了土地承包法规定的落户城市收回耕地承包权的条款。

但是，从几次调查看，流动人口落户城市的意愿并未提高，甚至有所下降。使用前几年国家卫计委的流动人口调查数据发现，2016年在城市的农村户籍流动人口愿意落户城镇的比例只有33%。不愿意落户的最主要原因是由于“想保留土地”。笔者2017年8月在浙江和黑龙江对流动人口的调查显示，不愿意落户城镇的比例也超过60%，最大原因同样是担心农村土地权益丧失。根据卫计委的流动人口市民化监测数据计算，虽然80%的人都表示对城市生活比较满意，但只有16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市。可以说，当前农村土地制度使个人地权不确定阻碍了彻底城市化。

基本的经济理论表明：产权明确能激励要素长期投入、优化要素配置并促进效率提高。明确个人的土地权益同样能够提高效率，这在国际上早有证据。比如俄罗斯私有化后土地确权提高了产量。刘守英（2018）总结了多个证实长期稳定地权带来长期投资改善的研究。在我国农村，耕地虽然是集体所有，但集体内个体家户只有有限期承包权，未来权属并不确定。而改革毫无疑问仍然是继续向权利明晰方向发展，长期稳定承包关系就是一个好的举措。

在当前明确农民对土地长期承包权，不会产生太大的负面影响，并能够减缓很多社会矛盾。经过改革开放四十年快速经济发展，农村土地收益已经不是农民主要收入来源，土地的社会保障功能已经相对较小。这不同于我国改革开放初期或者更早的时候，那时依靠耕种土地的农业产出养家糊口是农村居民主要生存方式，而平均分配耕地并且根据人口变动适当调整是保证农村居民基本生存和社会稳定的重要手段。在贫穷至威胁基本生存阶段，土地分配公平性要求更突出，效率虽然重要但只能退居其次，因此虽然土地明确长期产权能够带来效率提高，很多贫穷国家并不能采用。比如在上世纪80年代，美国和欧洲的海外援助机构认为，非洲当时不明确土地产权、由农村长老灵活分配的做法，会导致农业生产效率低下，因此要求非洲国家把土地使用权全部明确分配给农民。但明确长期产权将带来短期调整灵活性丧失，失去对于突发事件（如大规模瘟疫死亡）的应对能力，因此农民坚决反对，最终也只能维持传统分配方式。而对于我国，2016年第一产业占GDP比重已经只有8.6%，农村居民经营性收入只占可支配收入的38%。纯务农收入占比更是只有20%左右。蔡昉（2018）估算我国调整后第一产业从业占比只有18.3%。这些较小的数字意味着，延长承包权即使对二轮内新生人群有一定不公平，但仍然不会有太大影响，因为农村人口对土地依赖程度已经大幅下降，年轻人口更是如此。

1993-1998年是二轮承包开始阶段，预计2023-2028年将到期并开始三轮承包。在第一轮和第二轮土地承包时，各地基本都根据人口变化对土地进行了重新划分，甚至在承包期内还有不少地区进行土地调整，因此形成了三轮对耕地重新划分再承包的预期。笔者对各地的调查都显示：官员、农民和学者此前对延长30年承包的认识并不相同，大多数认为第二轮承包到期，会根据人口状况重新划分耕地或进行其他改革。而此轮明确的延长承包期，对于统一认识和合理过渡提供了依据。

同时也要看到，延长现有农户承包权之外，还应同时加强推进土地规模化经营。由于分散且固化的承包权可能对规模经营带来更多壁垒，一些地区已经进行集体股份化试点，并取得了较好经验。根据笔者的调查，上海松江、成都崇州、贵州塘约等代表性的耕地制度试点改革地区有共同之处，主要就是做强做实集体所有权。顾名思义，集体所有就是所有集体组织成员共有。在试点改革之前，这种所有权并未落实到家户层面，只是在承包权上有所体现，可以无地租的条件下获得土地承包收益。但是承包权毕竟与所有权不同，只是一种用益物权，随着身份变动可能丧失资格。将集体资产股份化相当于认可集体所有，但在所有权上也一定程度落实到家户，这是一个进步。试点地区第二个特点就是做强经营权。土地归集体统一调配有利于大规模经营，因为意图大规模种植土地的经营者只需要和集体谈判确定经营面积、成本、位置、期限等，而不需挨家挨户谈判，这大大降低交易成本，有利于实现规模经营和长期投资。在做实集体所有权和加强经营权同时，承包权主要体现了获取股份分红或地租的权利。2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》已经提出：“着力推进经营性资产确权到户和股份合作制改革”。对农村耕地，明确承包权、股份化做实集体所有权、加强规模经营应该是未来最值得考虑的方向。

（作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）