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国外零废弃城市的实践现状及其对中国的启示

2019-11-24 10:10

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

原创：陆健丨环境健康这些事

【导读】

马来西亚垃圾不分类的后果：2017年6月1日开始，不执行垃圾分类的将被定罪，那些持续无视法律的人将被带上法庭，在法庭上，最高2000令吉（477美元）的罚款或一年监禁，或两者兼有。这个相对于中国上海50-200元的罚款来说还是较高的。

大家晚上好，我是陆健，今天要讲的是国外零废弃城市的实践现状及对中国的启示。今天要讲的内容主要是对上个月我去马来西亚槟城参加的2019年国际零废弃城市论坛的一个简单介绍。

根据这个论坛的内容，谈一下国外零废弃城市的一个实践现状，然后简要地分析一下对我国垃圾分类实践和无废城市建设的一个启示。

2019年国际零废弃实践论坛时间是2019年10月14-15日，地点在马来西亚槟城，主办方有GAIA、槟城消费者协会、威省市议会。

会议日程共两天，第一天是国际零废弃城市的实践经验介绍，包括马来西亚、印度尼西亚、印度、菲律宾、美国、欧洲各国的政府官员、NGO组织成员；第二天上午为参访行程，我们去参访了马来西亚槟城当地参与零废弃实践的学校、社区和企业，第二天下午继续零废弃城市的实践经验的分享和未来愿景的介绍。

马来西亚槟城实践零废弃

首先介绍一下，槟城为马来西亚实践零废弃的典型城市。

槟城是马来西亚西北部的一个州，由威尔斯利大陆和槟城岛组成，人口176.68万。由于槟城现在实行的零废弃政策，槟城的家庭和企业在废弃物的回收利用方面表现良好。槟城的回收率在马来西亚是最高的，达到43%，比全国平均水平的21%高出一倍多。

槟城的垃圾源头分类政策于2017年6月1日生效，该政策的目标是：（1）减少环境污染，保持生态平衡；（2）降低废物管理成本；（3）减少垃圾填埋产生量的增加速度；（4）延长Pulau Burung垃圾填埋场的使用寿命。

现在，每个槟城居民每天至少产生1.1公斤垃圾。每天大约有1800吨垃圾被倾倒在Pulau Burung垃圾填埋场。根据这项政策，有独栋产权的居民必须在垃圾箱旁放置可回收物品，如纸张、塑料、旧玻璃容器和铝罐，以便收集。每周六由岛上的槟城岛市议会（MBPP）和大陆的威省市议会（MBSP）负责收集。对于高层居民来说，联合管理机构（JMB）或管理公司（MC）有责任管理垃圾回收系统，并有权出售收集到的可回收物品。

马来西亚垃圾分类的成效：垃圾分类如果执行得好，会带来成效。2017年，MBPP和MBSP分别拨款9564万令吉（2280万美元）和9899万令吉（2360万美元）处理垃圾和公共卫生。如果垃圾填埋场的垃圾减少4%，估计每年可节省250万令吉（596,162.5美元）。目前，只有17.3%的固体废物被回收利用。政府的目标是到2020年回收率达到22%。2017年，槟城的回收率为43.25%，高于2015年的39.65%，与此同时，2017年人均垃圾产生量为1.2千克，2016年为1.6千克。所有这些都表明了居民对回收的积极心态。.

2017年6月1日起实施的政策仅限于干的可回收物（如纸张、塑料、玻璃、铝罐及金属等）的分类及收集。但是，有机废物作为一般废物被丢弃，每周收集两次。

槟城消费者协会与槟城的学校和住宅区合作，引进各种堆肥方法。公寓居民需要一种堆肥的方法，不需要太多的工作，没有令人不快的气味，需要较少的时间。堆肥方法和工具因产生的废物类型而异。槟城消费者协会采用从印度考察中学习到的堆肥方法，向槟城家庭，特别是居住在公寓中的家庭引入了管道堆肥。同时，干叶堆肥非常适合有大后院的居民。槟城消费者协会面临的主要挑战是如何鼓励人们进行堆肥，因为这不是法律所要求的。

槟城消费者协会还与当地几所学校密切合作，管理学校的花园垃圾、厨余垃圾。每所学校放置五个分别标记为星期一至星期五堆肥管，用于堆肥的有机废弃物被放置在标记为当天的管道中处理，再花7天时间将有机废弃物再次处理到同一个管道中，学生负责管理堆肥活动。

为了提高人们对减少和回收废物的认识，威省市议会的社区事务部于2013年1月3号成立生态社区办公室，生态社区办公室在全市范围内组织大约20项活动，如学校和社区零废弃物计划，学校回收再利用表彰计划和社区农业活动，绿色学校计划有109所小学和43所中学参与，提高了学生的环境意识。

我们这次去参观了冰城安道森卫理公会女子学校，我们参观的时候，学生老师都非常地积极和热情，确保回收、堆肥和其他相关活动在他们学校能够很好地执行，由于他们在零废弃方面所做的努力和成就，他们获得了2017年槟城绿色学校。

他们的这个比赛是跟非政府组织密切合作的，消费者协会在这方面的贡献是非常大的，负责回收的这个努尔扎伊老师说，不同班级之间进行竞争，看谁能收集到的可回收物最多，就会得到老师的奖励，在他们共同的努力下，学校每年可以这个收集3.5吨的固体废弃物。

另外消费者协会也培训学生们去使用这个堆肥系统，教他们如何在学校把花园垃圾、厨余垃圾和食物垃圾转化为堆肥。在老师指导下，学生们可以在堆肥管道上面画上漂亮的图画，他们的创造力，使堆肥看起来更有吸引力。学校里面有不同族裔的学生，包括马来人，华人、泰米尔人，印度人。

马来西亚的垃圾分类目前也面临着一些挑战：槟城最开始的时候是反对采用垃圾焚烧的方式来处理废弃物的。不过，最近一位州府的官员发表声明说，明确地为垃圾焚烧背书，他认为，垃圾焚烧可以很好地解决槟城市拥挤的垃圾填埋场，也符合联邦政府关于各州拥有焚化炉的计划。如果该计划得以实施，垃圾处理费用会提高，同时也会产生很多的负面效应。但是当地的消费者协会和其他社会组织一直都敦促政府朝着零废弃的方向前进，随着槟城在2018年达到创纪录的43%以上的回收率，马来西来整个国家实施更高的废弃物转移目标方面还是有具大的潜力的。

威尔斯利市的市长倡议，要把威尔斯利市发展成为循环城市的典范，他认为这不是一个多么困难的任务。2012年他就跟利益相关者进行了一个对话，他希望各利益相关者能够将回收堆肥和升级成为他们优先考虑的选项，2018年威尔斯利市提出目标，要在2020年前建成一个低碳城市，回收率从42%提高到70%，并将进入垃圾填埋场的垃圾减少50%。

韩国首尔实践零废弃

韩国首尔也是零废弃城市的典型，两大挑战促使韩国首尔认真对待垃圾管理问题。首尔的面积只有605平方公里，人口达到16095/平方公里，这里人口稠密，是北京人口密度的12倍，1000多万人每天会产生9000吨城市固体废物。

有限的土地空间给城市带来了额外的挑战，因为垃圾填埋场的容量普遍较低，而且垃圾填埋场的选址常常面临当地居民的强烈反对。因此，减少垃圾和减少垃圾填埋一直是首尔的重点工作。

由于逐步实行废弃物分类政策，首尔市人均城市固体废物产生量在过去三十年中一直在减少。韩国建立了世界领先的固体废弃物管理立法和举措，包括基于量的废弃物处理费制度、押金退还制度、延长生产者责任制度以及禁止问题塑料物品和包装的制度，这些都大大促进了自20世纪90年代初以来的废弃物减少。

由于土地面积有限，韩国民众对垃圾问题的整体兴趣和参与度都很高。从20世纪90年代初开始，随着环保团体的积极倡导和行动，国家有关废弃物的环境政策不断改善。

1995年，韩国政府实施了一项“基于量的废物处理系统”。根据该系统，居民将根据产生的废弃物量收取费用，以便根据“污染者付费”、“预防措施优先”和“资源回收”三项原则减少垃圾产生和促进回收。该系统采用五种垃圾袋，将垃圾分为生活垃圾、食品垃圾、商业垃圾、公共用途垃圾和建筑垃圾。居民在享受免费回收服务的同时，根据大小和居住地区的不同，为这些袋子支付不同的费用。2010年底的时候，政府还允许各大杂货连锁店用多用途塑料袋代替一次性购物袋，这些塑料袋可以用作该地区的垃圾袋，以减少购物后丢弃的塑料袋数量。

韩国的处罚措施：如果未按照法律要求妥善清理垃圾，居民将被处以约1000美元的罚款。

以量为基础的废弃物收费制度的影响立即显现出来。与1994年相比，1995年首尔的回收率从21%提高到29%，从而减少了对垃圾填埋场或焚化炉的依赖。这项政策直接激励了公民更好地处理家庭产生的垃圾，以实现源头分类，并影响了产品的设计和包装方式，使公众越来越倾向于选择不产生浪费的产品。按量收费的实施也有助于创造就业机会和提高回收部门的技术水平，从而使回收行业从1995年到2005年显著增长。

韩国的食物和厨余垃圾：首尔也在2013年出台了类似的针对食品和厨余垃圾处理的政策。1998年，有关禁止向填埋场倾倒食品垃圾的讨论开始浮出水面。当时居住在垃圾填埋场附近的环保组织和居民敦促政府禁止在垃圾填埋场处理食品垃圾，这引发了人们对填埋场恶臭气味和重型垃圾车交通对健康影响的担忧。这促使政府在2013年出台了一项鼓励食物和厨余垃圾堆肥，并禁止食品垃圾直接填埋的法律。目前在首尔，所有的食物和厨余垃圾也按照体积或重量收取费用，具体取决于不同的区各自采用的方法。

首尔无塑运动：随着塑料污染成为一个全球性问题，对环境健康造成的如此严重的影响，首尔与民间社会团体密切合作，制定了2018年减少塑料废物的全面计划。绿色首尔市民委员会是首尔市环境政策制定的生态治理平台，一直在促进多方利益相关者之间的协调，与100多个环保组织展开合作。

在中央政府提出的到2030年将塑料垃圾产生量减半的目标基础上，首尔宣布了自己制定的到2022年将塑料垃圾减半的一系列目标。这些目标包括在制造阶段减少20%的垃圾，逐步禁止一次性杯子和吸管，以实现生活垃圾零填埋。作为首尔无塑运动举措的一部分，当地环保组织正在领导几项逐步淘汰塑料产品的运动，针对的对象包括塑料杯和吸管、塑料袋、食品餐盒和塑料洗衣袋等。这些团体组织通过线上和线下活动，并通过签订自愿协议鼓励企业参与，与咖啡店、餐厅、批发企业、传统市场、酒店和电影院等各种商业实体接触来倡导减少塑料污染。

这里特别要提到的是，韩国禁止一次性塑料使用的政策经历了反反复复的起落，经历了挫折。在2008年，随着食品分销行业和一次性杯子制造商的抵制，禁止免费分销一次性产品的禁令遭到了巨大的挫折，导致了向公共垃圾箱非法倾倒塑料垃圾的现象增多。

虽然遭到了业界的反对和政治环境的挑战，这些环保组织仍然在努力地去提高公众和商家的认知来监督商业行为。2011年，星巴克韩国做出了回应，承诺在50家门店禁止使用一次性杯子，并把这个政策扩大到所有的门店。

总的来说，首尔市一直在零废弃的道路上向前迈进，首尔承诺到2030年将城市送至垃圾填埋场的固体废弃物降至零，实现60%以上的回收率。

同时，许多环保组织也进行倡导呼吁政府放弃垃圾焚烧发电。目前，运营的四座城市垃圾焚烧炉每天燃烧近3000吨的垃圾，对于首尔这样一个人口密度非常高的城市来说，它肯定不是一个很好的选择，长期以来他在许多社区引发争议，并面临着居住在设施周围的居民的反对，所以，当地的环保组织强烈呼吁政府能够放弃这样的垃圾焚烧。

这里我需要强调的就是，韩国在零废弃的道路上，他的环保组织的作用，比如说韩国零废弃运动网络这种全国性的、联盟性的组织的参与，是推动韩国垃圾分类和零废弃运动的最重要的力量，他们跟政府、跟商界、跟社区保持紧密的合作，通过体制内和体制外的行动来进行政策倡导，推动政策的发展和政策环境的改善。

欧洲实践零废弃

说了两个亚洲国家，我们再来看一下欧洲。尽管减少了进入垃圾填埋场的垃圾数量，欧盟国家的垃圾产生量的增长还是比较明显的。自2013年以来，欧盟产生的废物量增加了5%。

2017年，欧盟人均产生486公斤城市垃圾。丹麦人、塞浦路斯人和德国人每人产生的废物最多，分别为781公斤、637公斤和633公斤。相比之下，东欧和中欧国家的产量最低，捷克共和国人均产量为344公斤，波兰为315公斤，罗马尼亚仅为272公斤。垃圾焚烧量自1995年以来增长了118%，从1995年的人均67公斤增长到2017年的137公斤。

自1995年以来，回收和堆肥增加了近200%，2017年达到1.16亿吨。自2017年以来，欧盟只有46%的城市垃圾被回收利用。非有机废物回收利用率仍保持在30%左右。14个欧盟成员国，接进50%的欧盟成员国有可能无法实现到2020年城市垃圾回收率达到50%的目标。

欧盟在实现零废弃的目标上一直在努力。在2014年的时候，提出了一个废弃物框架指南，它其实是一个欧洲迈向零废弃和循环经济的一个蓝图。

根据废弃物的框架指南，会员国必须建立单独的收集废弃物的计划。对于纸张来说，2015年开始要强制性收集，这个已经实现了，金属也是2015年，塑料也是2015年，玻璃也是2015年，这些都已经实现了强制性的收集。生物废料是2023年12月31日起要建立单独的收集计划，纺织品是2025年，危险废弃物到2025年1月1号，废油是2025年1月1号。

2018年欧盟又修订了废弃物框架指令、包装和废弃物指令、废弃物填埋指令。到2025年，城市垃圾的回收率必须达到55%，2030年要达到60%，2035年要达到65%，到2035年的时候最多只有10%的废弃物被填埋。

同时，这些指令要求欧盟成员国建立扩大生产者责任的制度，要求成员国利用经济手段和其它措施为废弃物等级制度的应用提供激励，2020年新欧盟委员会可能会对废弃物管理进一步立法。

2018年1月，欧盟首次宣布了全欧盟的减塑目标，确保2030年以前，所有塑料包装可回收。到2030年欧洲产生的塑料废弃物中有一半以上被回收利用，并创建一个智能创新和可持续的塑料行业，设计和生产充分尊重再利用、再循环的需求。这将为欧洲带来新的经济增长点和就业机会，并有助于减少欧盟的温室气体排放和对进口化石燃料的依赖。欧盟也提出了一个目标，使塑料垃圾产生和经济增长要脱钩，并创造新的商业模式，鼓励更好的产品设计以促进更可持续的消费和生产。

欧盟又提出，要将低碳资源、能源效率、经济的愿景与联合国的可持续发展目标，以及巴黎气候协议要具体要求结合起来。2019年提出了一次性的减塑指令，要求2021年以前要禁止销售棉球、餐具、盘子、玻璃杯和一些聚苯乙烯的容器。

在垃圾焚烧方面，2019年的欧洲议会投票，同意限制欧洲团结基金会可用于支持垃圾焚烧的金额，2018年欧盟可再生能源指令法案限制成员国将焚烧作为绿色能源进行补贴。同时欧盟将垃圾焚烧排除在可持续的垃圾处理做法之外，因为它损害了废弃物再循环再利用的目标。以上是欧洲在零废弃方面的一些做法。

对中国的启示

最后我想简单谈一下，对中国进行垃圾分类和无废城市建设的启示。2019年1月21号，中国发布了无废城市建设试点的工作方案，但是如何进行无废城市建设，目前还没有统一的看法。通过参与2019年零废弃城市论坛，我的一个很大的感受就是，首要推行垃圾分类、要无废城市，政府的意志和决心是非常重要的，这一点我们在欧盟、在首尔都可以看到。

首先，政府要有一个明确的目标，然后建立相关的管理体制，中国目前对于垃圾分类、建立无废城市有非常强大的政治意志，这是一个非常好的机遇，可以说是前所未有的机遇。但是，在垃圾分类案例分享的过程当中也可以看到，其实在他们这个进行垃圾分类的推行，建构垃圾分类的管理体制和推行废弃物管理体制的过程当中，社会力量的参与也是非常重要的。在韩国首尔、在马来西亚的槟城、在欧盟都建立了由政府、社会组织、社区、居民、商界等多元利益相关者共同参与的垃圾分类治理体系，我认为，这种多元主体参与的垃圾分类治理体系，是推动垃圾分类和零废弃城市建设管理体制中非常重要的一环，也是我们需要去学习的。

我们在零废弃城市案例的介绍当中，也看到不同国家、不同的地区采用的垃圾分类的管理体制、模式，其实也是有很多差异的。中国是一个经济发展、民俗、民情差异很大的国家，城市内部不同的社区、小区之间的人口结构、基础设施也千差万别，因此，如何探索一套既因地制宜又行之有效的垃圾分类制度，也不是一件常容易的事，所以，在这个过程当中，一定要吸纳多元的利益相关者共同参与，来寻求共识。

另外，我的想法是，垃圾分类、建设无废城市，其实是一个大范围、持续性的工作，如果长期依赖志愿者和社会组织的志愿行动来监督居民进行垃圾分类，可能也不是可持续的，如果没有居民自身观念意识的根本性改变，垃圾分类的实践或者政策推动就会遇到阻碍，所以，如何创新环境教育，提升居民的参与意识也是非常重要的。

今天要分享的就到这里结束了。谢谢大家

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鸣谢

本次微课是“深圳市零废弃环保公益事业发展中心”实施的“化学品管理民间网络与能力建设”项目的一部分，由联合国开发计划署负责管理的全球环境基金小额赠款计划支持。