户籍改革下半场：三个任务亟待完成

自2014年7月国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后，我国城市地区执行了改革开放以来最大力度的户籍改革。截至目前，很多省份的城市户籍已经放开得比较彻底，表现为：在全省范围内取消农业户口与非农业户口性质区分，统一户口登记制度；非城市户籍人口在城市落户渠道更加通畅，条件和成本更低；实施居住证制度，保障流动人口在城市基本权利，尽量与城镇居民在福利待遇上接轨；完善农村产权制度，特别是推进“三权”确权工作稳步推进；基本公共服务覆盖面逐步扩大，城乡逐步统一。这些户籍相关改革是改革开放后三十几年内无法想象的。

在户籍制度改革取得如此大进展的情况下，下一步户籍相关改革任务的明确显得更重要。笔者认为，应该在以下三个方面进一步推进相关改革。

第一是城市间由于户籍导致的人力资源扭曲还有待进一步改善，特别是在大城市地区改革还需要进一步推进。国家对户籍制度开放的大方向，始终是严格控制大城市规模和发展中小城市，在当前大力推进户籍改革的背景下大城市户籍开放仍然有限。这也使得在大城市地区流动人口获取户籍难度更大，甚至造成了人口排斥。对于有子女即将接受教育的流动人口，这种户籍福利不放开导致的人口排斥更加明显。由于大城市集聚效应更强，人口在大城市的集聚能促进就业匹配质量从而带来更高生产力、更高收入、更多创新和更繁荣的经济，劳动者和儿童也能更好地培育自身人力资本，对长期宏微观发展都有很大帮助。人口流动的这些正外部性原则上需要补贴，需要更好的供给来满足需求，但当前政策似乎反其道而行之，并且产生负面效果。目前在一些大城市已经能够看到针对外地人的住房和汽车限购、限教育限产业带来了一定的经济萧条，可以说是双输的结果。人口集聚在大城市在当前仍是世界趋势，我国作为发展中国家必然不能违背此规律，否则将付出代价。

在大城市户籍改革方面，笔者的意见比较明确。即进一步放开大城市户籍限制，并采用市场化手段满足由此带来的公共资源需求，采取税收机制减少拥堵等负面影响。

第二是农村资产市场化亟待推进。在城市地区户籍改革整体快速推进的同时，农村地区的制度改革相对滞后。特别是农村土地制度改革比较滞后，“三块地”由于特殊所有制和社会功能长期没有开放市场，城市资本难以更大程度流入农村，这也使得农民财产权难以彻底实现。在土地制度方面，虽然近年推进确权和耕地、宅基地流转，但步伐较小，中央的制度文件往往滞后于地方改革实践，使得地方好的实践做法难以快速推广，甚至阻碍了好的制度推广。以耕地为例，目前全国有多地进行了耕地入股的股份制试点，并且对解放劳动力、提高土地集中经营和效率有明显帮助，但在制度上并无对此种做法涉及的地权、资格权调整等进行明确，进入退出仍然在原有土地制度框架下进行，国家在此方面也缺乏统一推广政策，这可能抑制其它地区效仿推广动力。土地承包法等强调的不以放弃土地为落户城镇条件以及增人不增地减人不减地的措施，不利于应对变化的人口分布，对灵活土地产权市场本质是一种抑制。近年推行的耕地和宅基地“三权”配置也一定程度增加了农村土地市场复杂性，不利于规模化经营和灵活退出。

在农村土地市场方面，目前的改革措施只是在管理方式上有所改进，但并未触及根本问题。笔者在这方面的建议是减少土地权利复杂性，减少“三权”为“两权”，即去掉中间的承包权和资格权，并及时推进股份化和可更大范围流转。

第三是流动人口在城市市民化和社会融合问题。即使大多数城市福利已经向流动人口放开，但由于以下几个原因而使得流动人口仍然较难彻底融入城市成为“城里人”，实现完全城镇化：首先是习惯思维，特别对老龄农民工群体，仍然习惯性地认为自己是农村人，而将自己视为城市过客，难以适应城市长期生活并愿意长留和落户城市；其次是初始资产匮乏，使得住房等方面难以像城市人那样体面生活，从而不愿意融入城市和长留城市；再次是缺乏社会网络使得流动人口在城市难以获得足够支持和发展；还有就是农村土地情结，使得不愿意落户城市从而可能在未来损失农村资产，不落户城市仍然会相应受到部分福利限制，比如各项福利保障欠缺、子女教育不能进入最合适学校等。

让流动的常住人口彻底融入城市完成健康城市化需要解决以上问题，而且改变习惯和初始资源劣势是一个长期过程，往往需要成代人时间。在这方面，笔者建议在城市提供更公平福利保障鼓励举家迁移、增加教育资源等公共品供给。并且，城市改革与农村土地改革联动进行互相促进。

（作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）