来论｜推进配电业务改革，亟需践行不对称管制

 【写在前面】新一轮电力体制改革已全面进入深水区攻坚期。作为其中最大亮点的增量配网改革，自全面启动试点三年以来，鼓励社会资本投资配电业务，有效提高配电网运营效率。但困难与阻力仍存：国家发改委、国家能源局去年10月督查调研后发现，试点项目进展总体缓慢，一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上认识不到位，与中央改革精神存在偏差，配售电业务向社会资本放开的要求未得到有效落实；一些试点项目在供电区域划分、接入系统等环节受到电网企业阻挠，迟迟难以落地。

10月底，又有部分项目由于前期负荷预测脱离实际、未与地方电网规划有效衔接、受电主体项目没有落地等原因被取消试点资格。

本文作者认为，增量配电业务改革之所以距离各方期望还有不小差距，未坚决践行不对称管制是重要原因之一。不对称管制旨在“抑强扶弱”，对居于市场支配地位的“强者”进行限制，对新进入市场的“弱者”予以扶持，曾在我国电信业改革、从垄断到竞争的过渡过程中发挥重要作用。

作者认为，当前的增量配电业务改革，作为市场主体一方的电网公司独家占有着电力系统核心资源，须以更大的力度践行不对称管制。“在电网企业明显处于绝对优势的情况下，如果不像电信行业一样实行不对称管制，不限制电网企业、不对新进入的弱小的经营者进行扶持，则电网企业能够比较轻松地控制绝大部分试点项目，留给社会资本的参与机会将极为有限；即使新进入的经营者成为试点项目的业主，也极有可能因各种正常或非正常的竞争而失败，放开配电业务的目的将无法实现。这一现象，已经在一些地区、一些项目上显露无疑。”

启动三年来，增量配电业务改革在各方的努力下取得了很多成绩，但就实践效果来看，距离各方的期望还有不小的差距。造成这种情况的原因是多方面的，但分析起来，未能充分借鉴电信等自然垄断行业市场化改革的成熟做法、坚决地践行不对称管制是其中最重要的原因之一。本文拟从不对称管制的角度对增量配电业务改革进行分析，冀望给各方以启发，并通过更合理、更大力度的不对称管制推动改革。

一、不对称管制的概念和意义

不对称管制，又称不对称规制，指对拥有不同市场地位的市场主体采取不同的政策措施，按照“抑强扶弱”的原则，对居于市场支配地位的“强者”进行限制，对新进入市场的“弱者”予以扶持，使新进入的弱者能在市场上生存下去，并逐步发展、壮大，达到强者、弱者公平竞争的目的。

作为一种措施，不对称管制被广泛应用于自然垄断行业的市场化改革中，在从垄断到竞争的过渡过程中发挥了重要作用。

以我国电信行业的改革为例。1994年联通公司成立之初，与当时占据市场绝对支配地位的中国电信力量悬殊，如果中国电信稍微一发力，别说是竞争，联通公司连生存都很困难。于是，电信主管部门大胆借鉴国外电信行业市场化改革的经验，采取了扶持联通公司等“弱者”的不对称管制措施。一方面，实行结构性不对称管制，通过几次拆分重组，形成了三大电信运营商，在很大程度上均衡了市场主体的实力；另一方面，实行行为性不对称管制，包括价格管制，如规定联通公司的资费比移动公司低10%；准入管制，禁止移动公司经营固网宽带业务（直到2013年才向其颁发固网牌照）；携号转网限制，规定只能由移动公司向联通公司单向携号转网，不能由联通公司向移动公司携号转网；结算管制，2013年工信部出台《关于调整公用电信网网间结算标准的通知》，联通公司的移动用户呼叫移动公司的移动用户时，前者向后者结算费4分钱/分钟；但移动公司的移动用户呼叫联通公司、电信公司的用户时，则需要支付较高的结算费6分钱/分钟，仅此一项移动公司就要向联通公司、电信公司支付几十亿元。多项不对称管制政策相互叠加，扶持弱小电信企业，优化了电信市场格局，也推动了电信资费下降，几大电信企业的国际竞争力增强，微信等新业态、新模式蓬勃发展，电信改革的效果非常明显，人民群众有很强的获得感。

试想，如果联通公司成立之初，改革主管部门不是大胆采取不对称管制，而是任由中国电信与联通公司“公平竞争”，那么，联通公司能够存活下来吗？电信改革能够取得今天的成果吗？

显然，电信改革的成功，与不对称管制密不可分。值得注意的是，自然垄断行业在市场化改革的过程中，都不约而同地采取了不对称管制。包括各国的电力体制改革，在由垄断走向竞争的过程中，也都是采取了企业重组、业务分拆、业务限制、区域限制、价格限制等多种不对称管制措施，对原本占据市场支配地位的市场主体进行限制，对新进入的市场主体进行扶持。实践表明，在自然垄断行业实行市场化改革、由垄断走向竞争的过程中，不对称管制是必不可少的。

二、不对称管制对增量配电业务改革的必要性

市场化，一直是我国电力体制改革的方向。随着改革的推进，电力行业正经历着由发-输-配-售一体化的垄断经营，到多主体、多环节市场竞争的逐步过渡。通过2002年的厂网分开，实现了发电市场主体的多元化，在一定程度上形成发电端的竞争；2015年启动的新一轮电力体制改革，不仅明确了“放开两头、管住中间”的改革思路，将发电、售电等竞争性业务推向市场，而且，电改9号文还进一步提出“鼓励社会资本投资配电业务”，将传统认识上的自然垄断环节——配电业务——也推进市场。国家发展改革委、能源局不断出台促进增量配电业务改革的政策、措施，分四批批复404个试点项目，吸引了大批符合条件的投资主体竞相投资。

与此同时，电网企业也在继续从事输配电业务，与新进入配电业务的主体形成竞争关系，但两者的实力相差悬殊。电网企业的优势，不仅仅体现在人才技术、资金实力、品牌认可等各方面，而且还独家占有足以决定增量配电网存亡的输配电网络、信息、调度等电力系统的核心资源，是电力系统名副其实的 “老大”；更重要的是，电网企业虽然在形式上实现了政企分开，但作为国有企业特别是中央企业，依旧承担着大量的政府职能和社会责任，成为政府部门和社会各界的重要依靠，在多项事务包括电改政策制定方面都具有重要的话语权甚至决定权。

在电网企业明显处于绝对优势的情况下，如果不像电信行业一样实行不对称管制，不限制电网企业、不对新进入的弱小的经营者进行扶持，则电网企业能够比较轻松地控制绝大部分试点项目，留给社会资本的参与机会将极为有限；即使新进入的经营者成为试点项目的业主，也极有可能因各种正常或非正常的竞争而失败，放开配电业务的目的将无法实现。这一现象，已经在一些地区、一些项目上显露无疑。

三、不对称管制在增量配电业务改革中的不足及改进建议

应该看到，主管部门在推动增量配电业务改革方面做出了很多努力，不断出台新政策，持续采取约谈、通报、督导等措施；电网企业顾全大局、不断提高政治站位，对配电业务改革逐渐表现出积极态度，在很大程度上推进了改革。

在不对称管制方面，主管部门也采取了一定程度的措施。如规定电网企业参与第一批试点项目的数量不得超过50%、不建议电网企业控股、电网企业承担兜底责任等。但就整体而言，改革政策并未体现抑强扶弱的不对称管制原则：对电网企业的制约非常有限，在某些方面甚至是赋予电网企业裁判权；对配电业务的新进入者并未放宽管制或给予特殊的扶持政策。这显然无法改变强弱分明、力量悬殊的竞争局面，打击了社会资本参与配电业务改革的积极性，影响了改革效果。为保证增量配电业务改革的成功，必须以更明确的态度、更大的力度践行不对称管制。

针对改革中出现的问题，可以分别采取相应的不对称管制措施。具体表现及改进建议如下：

1、在试点项目确定方面

在试点项目申报过程中，存在过分依靠电网企业的现象，有不少地方都强调要征得电网企业同意。该做法的优点是降低试点项目落地的难度，但在实践中，部分地区却出现了发展前景好的优质项目因电网企业不同意而无法列入试点的现象；一些有争议的项目，如对于是否应作为增量业务方面认识不一致的项目，也往往无法纳入试点。上述原因导致部分试点项目质量不高，对于社会资本缺乏吸引力。

针对试点确定问题，可以考虑的不对称管制措施包括：（1）明确试点项目的申报标准、简化申报程序，凡符合标准的申报项目均可作为试点，无须征得电网企业同意；（2）放开非电网企业存量配电项目及转供电项目申请试点的限制，只要产权所有人申请，就可以作为试点参与增量配电业务改革，不需要审批。

2、在配电网规划、公网接入方面

电网企业掌握输配电网自愿、信息的优势在配电网规划、公网接入方面表现得非常突出，新进入的参与者乃至地方政府往往无法获取必要信息，面临信息封锁的压力。虽然有关政策要求电网企业提供信息，但在一些地方并未得到很好的执行。另外，部分地区还存在着由电网企业对规划、接入方案进行评审或要求征得电网企业同意的做法。电网企业同时担任运动员和裁判员，使竞争的公平性大打折扣。

针对规划、公网接入问题，可供考虑的不对称管制措施包括：（1）强制电网企业提供必要的信息，明确由于电网企业拒不提供信息或提供信息不准确导致配电网规划不准确或造成损失的，电网企业承担赔偿责任；（2）规划、接入方案均由具有资质的第三方进行评价，电网企业负责执行，接入产生的合理费用由电网企业列入输配电价进行疏导；（3）结合“放管服”改革，公网接入实行承诺制，在增量配电网做出安全承诺的情况下，政府部门即予以接入准许，电网企业不得拒绝其接入要求。

3、在业主确定方面

在电网企业能否成为试点项目业主的问题上，政策表现出摇摆，较早的文件明确“鼓励电网企业参与”，2017年发过第一批试点“电网企业参与的项目不超过50%”的会议纪要，2019年新出的文件则“不建议”电网企业控股。但很显然，这些规定是矛盾的，也很容易产生歧义。比如“不建议”控股，那么究竟是允许控股，还是不允许控股呢？这种矛盾和歧义，在现实中造成很多困惑。

在业主确定问题上，可以采取的不对称管制措施包括：（1）明确电网企业不得控股（含相对控股和绝对控股）试点项目，对于已经控股的试点项目，限期整改到位；（2）对电网企业参与试点项目的数量、参股比例等实施上限管制，比如可以将电网企业参与的项目数量、参股比例限定在30%甚至20%以下。

4、在区域划分与存量资产处置方面

对于区域划分和电网存量资产的处置，已经有《增量配电业务配电区域划分实施办法》，但问题依然不少：有的地方要求增量配电项目业主必须与电网企业协商确定配电区域，并签订区域划分协议，否则不予出具配电区域划分意见；部分地区的电网企业明确提出来，对于区域内的存量配电设施执行不入股、不出售、不租赁的“三不政策”，致使存量电力设施无法纳入配电区域范围。上述做法的后果，往往是项目业主不得不接受电网企业提出的条件，或缩小面积，或出让股权，有的则兼而有之。

针对区域划分和资产处置问题，可以采取的不对称管制措施包括：（1）强化政府对于区域划分的职权，确立“配电区域不小于上位规划范围”的划分原则，并结合“放管服”改革，由增量配电网做出保底供电的承诺即可，无须与电网企业签订区域划分协议；（2）对于区域内电网企业的存量资产，原则上通过无偿划拨或产权置换的方式，交由地方政府经营管理，地方政府可以通过多种方式参与配电业务改革。

5、在价格及结算方面

价格及结算是困扰增量配电项目业主的最大难题之一。目前的输配电价并未区分输电、配电价格，电价结构不尽合理，配电价格普遍偏低，导致增量配电项目经营者的价差空间狭小，有不少试点项目都面临亏损的风险。在结算方面，现有政策实际上是将增量配电网当成了电网企业的大用户，需按照大用户的身份缴纳基本电费，但这与增量配电网的“公共电网”身份显然不符。有的地方，比如广东省发展改革委发文要求增量配电网与电网企业“在自愿平等的基础上”，通过“协商”确定价格等问题。但问题是，增量配电网与电网企业，一个是新进入市场的弱者，一个是占据绝对优势地位的强者，在双方存在竞争关系的前提下，显然是无法实现“平等”的。

价格管制是不对称管制的核心内容之一，可以考虑的措施包括：（1）纠正将配电网当成大用户的错误做法，参照网间结算的原则，重新调整配电价格及结算政策；（2）对增量配电网实行阶段性价格扶持，在一定期限比如5年内，免收基本电费；（3）配电价格应不低于电网企业拥有的同类配电网的平均价格。

6、在电源接入方面

目前，增量配电网的电源接入政策尚不明朗，特别是能否直接接入价格低、性能稳定的常规电源存疑，有的地方则连分布式电源、合规的自备电源也不允许接入，只能向电网企业购电或通过电网企业的输电网购电。导致增量配电网在获取电源方面受制于电网企业，且价格没有优势。

可以考虑的不对称管制措施包括：（1）放开电源接入限制，明确增量配电网可以直接接入包括常规电源在内的各类电源；（2）对于自愿接入增量配电网的自备电源予以政策扶持，可以减免部分政府性基金。

7、在责任承担方面

从责任承担方面看，增量配电网按照《有序放开配电网业务管理办法》的规定承担了一般电网企业的责任，但并未享受到“放宽管制”的特殊照顾。

为培育新的市场主体，有必要为增量配电网“减负”。可以考虑阶段性或选择性减轻增量配电网的责任，如阶段性减免部分政府性基金、附加等，使其能够轻装上阵、加快发展。

8、其他方面

除上述行为性不对称管制外，还可以考虑结构性不对称管制，如输配分开、调度独立等措施，进一步优化公平竞争的市场环境。

四、践行不对称管制需要注意的问题

值得注意的是，不单单是增量配电业务改革，在整个电力体制改革中——包括现货市场建设、交易机构组建、售电市场放开等环节——都存在不对称管制或缺失或不足的问题。因此，必须以更明确的态度、更大的力度践行不对称管制。在践行不对称管制的过程中，需要注意以下问题：

1、强化政府对电改的主导作用，减少对电网企业的依赖

电网企业虽然是国企、有政治觉悟，但毕竟是有自身利益的企业，有利用优势围堵竞争者、维护自身垄断利益的本能反应，因此，政府部门应该勇于担当，强化政府主导作用，通过不对称管制等措施抑强扶弱，推动改革的进行，不应过分依赖电网企业改革的自觉性。

2、区分轻重缓急，注意长期目标与短期目标的结合

前面提出的不对称管制措施，可以部分采用，也可以多种措施组合采用。在践行过程中需要处理好长期目标与短期目标的关系，如输配分开、调度独立等结构性不对称管制措施，执行难度大，可以作为长期目标；而业主确定、价格管制、区域划分等行为性不对称管制措施，则可以作为短期目标，尽快推出，否则将直接影响试点项目的成败。

3、正确处理不对称管制与公平竞争审查的关系

公平竞争审查，是我国政府为推动统一市场的形成、促进公平竞争而推出的制度，主要依据包括《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）等文件。有人担心，不对称管制的“抑强扶弱”属于不公平对待市场主体，违反了公平竞争的有关规定。但通说认为，“同等情况同等对待”仅仅是形式公平，“不同情况不同对待”才是实质公平。在破除自然垄断环节的特殊时期，显然需要通过不对称管制实现实质公平，而一味的形式公平则显然会扼杀弱小的竞争者，恰恰是不利于竞争、也是不公平的。因此，特定时期特定领域的不对称管制属于公平竞争审查的例外情形，不受公平审查制度的制约。

4、多措并举，保障政策措施的有效执行

对于不对称管制措施，应通过多种方式保障落实。包括电改主导部门自身的执行、监督，与反垄断机构的协调、联合，加强党纪政纪的监督、处分，发动媒体和全社会的力量进行舆论监督等等，保障不对称管制的有效执行。

另外需要注意的是，不对称管制是阶段性的过渡措施，在不对称管制的原因消除后，应及时变更或撤销不对称管制。

【作者系北京市鑫诺律师事务所律师，微信公号“电力法律观察”创办人，出版有《增量配电业务改革政策研究与实务》（人民日报出版社，2018年11月）。本文为读者投稿，文章内容不代表澎湃新闻立场。】