垃圾分类的智慧与耐心

2019年7月1日起，当年1月末由上海市十五届人大二次会议表决通过的《上海市生活垃圾管理条例》开始实施。该条例被称为“史上最严垃圾分类措施”，个人或单位未按规定分类投放垃圾的，都将面临处罚。

这份垃圾管理条例正式实施前，舆论一度怀疑其能否得到有效落实，但事实证明这样的担心大体是多余的。10月10日，上海市绿化和市容管理局发布的上海生活垃圾分类成绩单显示，居民普遍参与垃圾分类，部分居住区的居民习惯养成良好，已不需志愿者值守；居住区垃圾分类达标率快速提高，三季度（即该条例正式实施的三个月间）居住区达标率由2018年年底的15%提升至80%。不仅如此，单位达标率也明显提升，总体达到87%。

事实上，早在2000年，全国已有八个城市开始进行相关试点工作，北京、上海、广州、深圳四大国内一线城市在试点之列。《北京市生活垃圾管理条例》早在2012年3月就开始施行，其修订工作正在进行。2018年7月1日起，《广州市生活垃圾分类管理条例》施行。在深圳，有关生活垃圾分类投放的规定草案已完成向社会征求意见，立法工作正积极进行当中。

近年来，生活垃圾分类工作在更多城市更广泛推开。2017年3月，国家发改委、住建部发布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个城市先行实施生活垃圾强制分类。2019年6月，住建部等九部门联合印发通知，决定自2019年起在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统，到2025年，全国地级及以上城市基本建成生活垃圾分类处理系统。

从垃圾转运站的设置到定时投放点的配备，从分门别类的送桶进门到红袖章志愿者从旁指导，看得出来，各级政府已经下定移风易俗的决心。

实施垃圾分类，是大势所趋。无论从资源经济还是生态保护的角度去考虑，我们国家的垃圾分类确实到了不得不推的节点。但哪个时点推什么、以怎样的方式去推，这些都不只需要政府资源调配的魄力，更考验政府系统治理的能力，检验执政者依法行政的担当。

垃圾分类作为系统工程

以我们经常谈到的垃圾分类典范——邻国日本为例，尽管日本人做事素以细致名世，但日本的垃圾分类从最初可燃与否的粗分，到如今几十种垃圾的细分，也经过了几十年的光景。直到现在，日本的地方政府每隔几年都还会再进一步细分垃圾种类，但每次也总不免遭到分类繁琐的怨怼。

环境当然要保护，生态也应该维持，但垃圾怎么分类，从指导理念一直到处理能力，从来就是一个系统问题。日本最初区分垃圾为可燃不可燃两类，就是建立在各地方政府焚烧、填埋等各种分类处理能力的前提上。例如早期横滨因为有强力焚烧炉，不可燃垃圾都从焚烧灰烬中再取出，所以垃圾收集就跟其他都、道、府、县（实施地方自治的第一级行政区划）都不同。各基层地方政府都须以自身的财力来处理垃圾，也因此，一直到今天，日本各市、町、村（实施地方自治的第二级行政区划）的垃圾分类标准也都并不完全相同，原因就是有意义的居民垃圾分类必须以后端的垃圾处理能力为基准。

日本的垃圾分类，后来从可燃与不可燃中再分出可回收物等细项，是因为实施垃圾分类一段时间过后发现，不可燃垃圾的填埋场所已严重不足，且可燃垃圾的燃烧带来大规模的污染，因此与细分垃圾同步进行的，是缩短各类垃圾的收集时间。显而易见，这些措施的推行，使得日本的垃圾分类制度在方便分类处理这一原本功能的基础上，加上了倒逼垃圾生产者减少产量的任务。但同时，垃圾分类的严格化、收集时间的短缩化，也带来了违法丢弃垃圾的新问题，尽管立法上对这种行为甚至已不惜动用刑法以入罪，但至今这个问题还是没有办法得到完全的解决。

日本的经验与教训都显而易见。一方面，如果垃圾分类的理念不明确，后端分类处理的系统不配套，居民分类这一端做得越多越好，反而有可能越是徒劳大众；另一方面，任何重大制度的推行其实都需要得当的步骤与相应的时间，刑罚作为最严厉的配套制裁固然可应时急，但是固本培元还是需要循序渐进的耐心。

如果再从居民分类出发往前端看，对生活垃圾而言，除却厨余垃圾，大部分其实都是工业制品，便利居民分类的最便捷的方式，就是强制工业制品标示自身产生的废弃物种类；把成本分摊到再前端的生产者，显然也要比运动式的宣导有效得多。

笔者想说的是，用系统的观点来看垃圾分类，就不能只是寄希望垃圾分类的宣传教育和广大居民的道德良知，而必须得去考虑生产销售的前端和处理能力的后端。居民分类也不过是这整个体系中的一环，倘若不顾头尾把所有的重压扣在这一环，最后的结果很可能事倍而功半，断非可长可久之计。

垃圾分类中的私权保障

如果说系统治理考验执政者处理此事的智慧，那么分类推行中的私权保障则考验执政者依法行政的耐心。

在其他很多国家的街头，我们经常能看到这样的场景：垃圾收集车开过，周围居民就齐齐步出家门，按照分类投放的时间丢弃垃圾。但在我国，因为地权制度与其他国家大不相同，城市绝大多数居民的居住形态是各个住宅小区，于是我们很难想象，一个上千人居住的小区，其居民在同一时点一起丢垃圾。人车分离的小区甚至连垃圾车都未必能开进去。于是很多小区在基层政府的指导下开始在小区内设置分类垃圾桶，先定时进行小区内部的垃圾分类，再由小区物业配合垃圾车在特定地点集中收集并运走。

不过，由于多数小区的规划从来也就没有分类垃圾桶放置之地，大量小区物业就只能在政府的指导下，以一纸公示变更占用原有的绿地、车位等用地，设置分类垃圾桶。因此造成的矛盾，于报章新闻中也已屡见不鲜。

物业能不能仅凭政府垃圾分类的需要，来改变小区部分地域的用途，设置分类垃圾桶？让我们来仔细读一下明年即将通过的《民法典》物权编（草案二次审议稿）第七十三条。据该条规定，“改变共有部分的用途”的，“应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意”。即使依据现行《物权法》第七十六条第一款第七项（“有关共有和共同管理权利的其他重大事项”），改变共有部分用途也至少要三分之二以上的同意。

法律写得很明白，分类垃圾桶所占之地的建设用地使用权，既不归政府也不归物业，都是业主用真金白银买来的共有部分，而共有部分的用途本有规划在先。如果要改作垃圾分类之地，也很简单，行法律所定之表决程序即可。

退一步讲，如果政府认为垃圾分类属于重大公益，必须用到业主共有的土地，也有不行表决程序的另外一途，那就必须回到《物权法》第四十二条的基于公共利益的“征收”：政府有义务说明，是基于何种公共利益的必要而做出征收决定并给予补偿。否则，今天来个垃圾分类占一块，明天来个污染整治占一块，政府左手收钱卖出的地，转眼右手又可以假物业之手不费分文地收回来用，业主共有的建设用地使用权还有何安定性可言？

垃圾分类如果是以这样的方式开头，那无疑是在兵马未动之时就已最大限度地消耗了政府的公信力。这种得之以羊、失之以礼的事情是不是值得做，我们的政府真的要好好考虑。

垃圾分类对家家户户是小事，但对一个国家的持续发展则是大事。当十四亿人口的中国终于决定推行垃圾分类之时，笔者相信，全世界都感受到了一个文明国家的进步，感受到这个国家对自己国民、对这个世界的道德责任。

但主事者在承担这份责任的过程中，是不是能以相应的智慧来面对事情，也能以相应的耐心来面对人民，我们的人民在看，我们的邻国在看，全世界也都在看。