上海社科院｜县域报告②就地城镇化的突出问题与解决路径

县域是城乡融合发展的重要平台。截至2015年底，全国共有县级单元1929个（不含市辖区），其总人口约占全国人口的近70%。2000年以来，县级单元集聚了全国新增城镇人口的54.3%，成为城镇化发展的重要层级；县域是未来10-15年中国城镇化发展的重要支撑和重要环节。

然而，县域就地城镇化发展不断面临新问题。农民迁居城镇的意愿降低，特别是在中小城镇，流而不迁、不愿意转户籍的现象愈加普遍；同时，一些“万人社区”正在演变成空心社区、面临荒芜风险。

本文提出县域就地城镇化的概念，将其界定为农业转移人口在同一个县域范围内，向县城、乡镇、农村社区、就地转型的村庄等具有城镇功能形态地区就地转移，实现城镇化的过程。在此基础上，本文主要讨论县域就地城镇化的问题及发展路径，以便更好地指导地方实践，带动乡村振兴，推进中国新型城镇化发展。

县域就地城镇化发展过程中的突出问题

县域就地城镇化尽管具有较扎实的基础，但在地方实践过程中仍暴露出了一些突出问题，一定程度上限制了县域就地城镇化的持续推进。

（一）农民城镇化积极性不高

很多农民仍然没有进城定居的意愿；同时，流而不迁、不愿意转户籍的现象愈加普遍。例如，中国社科院“中西部农民向城镇转移意愿分布”调查显示，“很想”向城镇转移的农民占11.83%，“比较想”的占21.73%，“一般”的占17.45%，“不太想”的占24.82%，“完全不想”的占24.13%，约一半农民不想进城。

再例如，作为全国新型城镇化两个省级试点之一的安徽省，其16个地级市实施农民进城落户“零门槛”，但实施一年来芜湖、阜阳、宿州等地级市城区新增落户人口均不超过7000人，其中户籍人口600万人的宿州市，实施一年来城区落户人口仅2927人。

农民城镇化积极性之所以不高，其原因可以概括为三个方面。一是，伴随着农村土地、计生等各方面政策的优惠以及农村土地价格的日渐上升和农村生活条件的改善，使农村城镇化发展的推力不足，同时农民担心进城后失去原有的土地；二是，城镇对农民的拉力不足，特别是中小城市和小城镇，城镇居民在计划经济时代所享受的社会福利和社会保障优势正在逐步减弱，城乡差距不断缩小，没有非农就业机会支撑以及相关“实实在在”保障制度的制定，农民对于进城存在较大的不确定性，导致农民对于农村宅基地和承包地存在依赖性，从而不愿意离乡进城；三是，部分农民群体已经习惯了农村生活，这主要是年龄在50岁左右以上的老人，其子女可能已经离开农村进入城市居住，但老人则仍选择留在农村，坚守农村传统生活习惯。

（二）中小城市吸引力较薄弱

中小城市和小城镇因发展动力不足而导致就业岗位偏少、城市建设相对滞后、公共服务水平相对较低等，使小城市和小城镇对农业转移人口的吸纳能力不强。

例如，在基础设施上，我国城市污水处理率约为90%，但县城污水处理仅为70%，而小城镇污水处理率只有30%左右，县城和小城镇基础设施的落后，显然不利于中小城市培育和人口集聚。很多农民倾向于到县城、中心镇等定居，然而实际上小城镇的发展并不理想，一些小城镇的人口持续减少，这表明农民的意愿需求和城市发展供给还存在较大差距。

（三）农民集中居住问题突出

近年来，地方在探索新型城镇化发展过程中结合地方实际，形成了多样的就地城镇化模式。例如，河南省在国内较早开展了新型农村社区建设，将新型农村社区建设纳入城镇体系规划；山东省诸城市自2007年开始较早在山东省推行农村社区化发展，规划建设了208个农村社区和27个城市社区，从而形成了由“中心城区（县城）—中心镇—中心社区—一般社区”组成的多层级城镇化空间组织体系；浙江省义乌市为改善山区群众的居住条件，对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的边缘山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程，吸引山区人口向城镇集聚。尽管各地的做法和形式存在差异，但本质上都是通过促进基础设施建设和基本公共服务下沉延伸，促进农民集中居住、就地转移。

然而，在推进农民集中居住的过程中暴露出的问题也较多，例如，农村社区建设过程中对农民意愿尊重不够、对农民补偿不足、农民就业转换的滞后导致对农村生活方式的依赖、入驻新型社区使居住地和承包地距离变远等问题，导致农民入驻中心社区意愿不高；另外，在建设中缺乏统筹规划、建设资金不足、管理难度增加、建筑质量不高等问题也困扰着社区建设。再例如，一些地方在建设新农村社区时贪大图快，占用大量耕地，据报道2013年以来，河南省有1366个新型农村社区停建，直接损失600多亿元。

推进县域就地城镇化发展的路径与策略

（一）增强农民进城定居能力

农民城镇化意愿不强，表面看是农民愿意或不愿意进城定居的问题，实质上很大程度是农民有没有能力进城定居的问题。因此，增强农民进城定居能力，才是加快县域就地城镇化发展的有效路径。

实证研究发现，较高的教育水平对促进农民进城定居具有显著的正向作用，受教育年限每提高１年，农民进城定居的可能性增加14.7%。因此，未来还应继续加大农村教育财政投入，通过加强对农民的教育和职业技能培训，增加农民的人力资本。

另外，还应特别需要重视农村留守儿童的教育问题，他们是城镇化的“后备军”；留守儿童的辍学、失学以及心理、健康等问题，极大地影响了留守儿童的成长和发展，不利于未来城镇化和社会经济的可持续发展；在推进城镇化过程中应该加强对该群体的重视，避免阶层固化。具体可通过促进城乡义务教育均衡发展、改善农村办学条件、提升农村中小学教素质、鼓励教师职务设置、职称评聘、评优晋级等重点向农村倾斜，从而加强农村教育事业的发展。

另外，家庭参与土地流转对农民进城定居具有推动作用，农民通过土地流转，积累了进城定居的物质资本，未来在农村土地制度改革上还应加快步伐，增强农民带资进城的能力。

（二）关注返乡农民工群体

农民通过外出务工，积累了城市生活经验和一定的物质资本、拓宽了视野，为返乡后进城定居奠定了基础，在县域就地城镇化发展中具有先锋引导作用。实证研究发现，有外出经历的农民比没有外出经历的农民进城定居的可能性高出58.6%，这表明，曾经外出务工的农民进城定居意愿更加强烈；基于2010年中国综合社会调查数据的分析，在打算进城定居的农民中，56.7%具有外出务工经历，可见返乡农民工正在成为农村城镇化的主体。农民工的回流返乡使中国城镇化形成了进城与返乡共存的局面，而不是单纯由乡村到城市的单向迁移过程。如果，对农民进城的过程进一步分析，一些外出农民则形成了农村（离乡）→城镇（进城务工）→农村（回流返乡）→城镇（进城定居）的三个过程。这些农民在大城市务工多年后回到农村，然后在附近的中心镇、县城或者地级市购买住房，最终离开农村实现城镇化，这种现象在地方城镇化发展过程中，不仅广泛存在，而且越来越普遍。

另外，外出务工经历也显著提高了农民的自主创业概率，在地方“大众创新、万众创业”中扮演着重要角色。因此，地方政府在推进县域城镇化过程中，应加强对返乡农民工群体的关注，通过税费减免、场地安排、实施创业就业培训、搭建融资平台等为其创造有利的创业就业条件，促进其进城定居。

（三）提升中小城市和小城镇吸引力

县域就地城镇化符合农民的城镇化需求，有必要将县域内的就地城镇化作为未来推进农民城镇化的重要路径。然而，当前中小城市，特别是县城和乡镇的吸引力还比较薄弱，未来应通过体制机制改革，在促进大中小城市和小城镇协调发展的同时，着力提高县城和中心镇的竞争力与吸引力，提升其基本公共服务水平。

首先，应在国家层面，尽快健全财政转移支付同农业转移人口挂钩机制，整体建立起“地随人走、钱随人走”的转移支付机制，建设用地指标、财政资金等随人口的转移而进行有序转移，同时向中小城市和小城镇倾斜。

第二，要进一步改善中小城市和小城镇的交通条件，夯实其产业基础，加强市政基础设施和公共服务设施建设，鼓励优质教育和医疗机构在中小城市设立分支机构，逐步提升其吸引力。在产业发展上，应重点考虑结合地方实际，发展特色产业，如旅游、物流、特色农业等，同时可适当发展一些劳动密集型产业，提升农民进城的就业支撑能力。在公共设施建设上，国家公共财政和公共设施投入，应与城市人口数量和产业规模相匹配，并将改善民生的中小城市重大项目列入中央预算资金优先安排。在公共服务供给上，加快缩小城乡差别，优先在中小城市和小城镇实现城乡人口基本公共服务均等化，推进社会救济、养老、公共卫生、教育、文化、住房保障等公共服务体系均衡发展。

第三，由于我国城市管理具有等级化的体制性特征，从而使小城镇发展在某种程度上受到上位城市压制，财权与事权不匹配。例如，2014年，我国建成区人口超过10万的镇有238个、建成区人口超过５万的镇有885个，这些特大镇已经具备城市的人口规模、经济规模和基本形态，但仍受限于乡镇管理体制和行政框架限制。为此，应该加快行政体制机制改革，尽快出台新的城镇设置标准，通过权利下放，提高地方政府发展的积极性。加快“强县扩权”和“省直管县”改革，推进撤镇设街、撤乡设镇、乡镇合并等行政区划调整，加快特大型乡镇改革步伐，确定一批经济发展实力较好、人口规模较大的镇进行扩权试点，促进其成长为一定规模的新生中小城市。

（四）适度推进农民集中居住

推进农民集中居住正成为很多地区推进新型城镇化的重要途径之一，特别是新型农村社区建设。

但鉴于当前社区存在的一些问题，应当适度推进新型农村社区建设，不宜贪大求快搞“一刀切”；同时对于规划中或在建新型社区已经产生的问题，应当抓紧研究，提出解决方案，避免形成“烂尾”工程。

山东省诸城市在推进新型社区建设过程中，并未使全部农民大规模上楼，而是从发展条件较好的镇街优先建设中心社区（聚合区）开始，因此并未发生太多冲突。同时，诸城的社会经济条件较好，企业较多，当地很多农民不再以从事农业或务农收入为主，这也是诸城市能够顺利推进社区建设的重要基础。对于其他地方而言，可借鉴诸城市发展新型农村社区的做法，推进农村宅基地制

度改革，创新宅基地流转换房制度，通过社区建设提供基本公共服务，通过有选择地发展聚合区促进农民集中居住。但在社区建设过程中，应避免单一化模式推进农民上楼，按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，探索村企联建、强村带动、多村合并、搬迁安置、村庄直改等多种形式。

建设农村新型社区还应当与乡村振兴战略有机结合，将两者的规划进行有效衔接，保护具有地方特色的村庄，避免一味地大拆大建。

（五）培育建设特色小镇

近年来，全国各地积极进行探索创新，规划建设了一批具有鲜明地方特色的小城镇，形成了特色小镇建设的多元模式。其中，浙江省作为特色小镇的先行者，在特色小镇建设上积累了丰富经验，提出特色小镇区别于行政区划单元和产业园区，是具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台。

通过特色小镇建设有效地促进了资本下乡，成为集聚产业、人才的新空间，给乡村发展带来活力，促进了“离土不离乡”、“不离土不离乡”就地城镇化新空间载体的形成，也成为促进美丽乡村建设和实施乡村振兴战略的新抓手。国家提出计划到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的特色小镇。因此，未来在县域就地城镇化发展过程中，应当将特色小镇、新型农村社区以及乡村振兴紧密结合、协同推进。对于特色小镇，产业特色是其成败的关键，因此，在未来特色小镇建设过程中应进一步强化对特色小镇产业特色的评估，强调“特而强”，防止“全而弱”面面俱到式的多产业发展模式。

总而言之，推进县域就地城镇化发展，促进县域内城乡融合，带动乡村振兴战略实施，关键是要建立起多层次的农业人口转移体系，既要减少农村人口，同时又要留的住人。首先，要着重提升县城和中心镇的吸引力，带动农业转移人口重点向县城和中心镇集聚，促进农民“离土又离乡”，从而减少农村人口。其次，通过资本下乡，促进一般镇、特色小镇的建设，使其成为集聚特色产业、人才的新空间，促进农民“离土不离乡”。第三，针对一些发展基础较好、资源优势突出的特色村、专业村，重点通过发展乡村旅游、休闲农业、农村电商等培育建设一批休闲观光园区、康养基地、乡村民宿、特色农业，推进农村一二三产业融合，促进农民就地转换，形成“不离土不离乡”的就地城镇化新空间。最终，在县域范围内，全面构筑起以县城、中心镇为龙头，以一般镇、特色小镇为辅助，以农村社区、就地转型农村为补充的多层次县域就地城镇化体系，促进农村人口有序转移，带动乡村振兴战略实施。

[作者杨传开系上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员、博士，本文得到以下基金支持：国家自然科学基金项目“多层次视角下的县域就地城镇化格局、模式与机制研究———以山东省为例”；上海市浦江人才计划项目“新型城镇化背景下县域农民的城镇化意愿与影响机制研究”；上海市哲学社会科学规划课题“新时代乡村振兴战略研究”。本文首发于华东师范大学学报（哲学社会科学版），澎湃新闻经授权刊发，刊发时做了编辑和删节]