人大国发院丨中国城市政商关系排行榜（2018）

【编者按】

2019年10月30日，中国人民大学国家发展与战略研究院（简称“人大国发院”）政企关系与产业发展研究中心发布《中国城市政商关系排行榜（2018）》，对全国292个地级及以上城市的政商关系进行了全面评价。这是该院连续第二年发布这一排行榜。

《中国城市政商关系排行榜（2018）》显示，广东东莞市的政商关系健康指数连续两年排名全国第一。排名第二到第十位的城市依次是：深圳、南京、上海、中山、厦门、北京、广州、济南和佛山。按区域比较，华东地区表现最优，其次为华南地区，东北地区最后。在省一级层面比较，上海排名第一，北京第二，天津第三。该排行榜还就进一步优化营商环境提出了若干政策建议。

《中国城市政商关系排行榜（2018）》原文计42页，包括五个部分：引言、政商关系评价指标体系、中国城市政商关系健康指数排名及分析、中国城市政商关系亲近指数和清白指数排名及分析、政策建议。

以下是其简化本，有文字技术方面的重新编辑，同时略去参考文献和页下注释。经授权刊用。

中共十八大以来，中国政府高度重视营商环境和新型政商关系的建设，并且把以“放管服”为主要内容的营商环境改革作为政府工作的重中之重。

优化营商环境的必要举措之一，是对营商环境进行量化评估，从而推动各地区的考核与地区间竞争。然而，营商环境包罗万象。从激励的角度讲，应该优先聚焦于短期内可改善的政商关系。为对中国各地区政商关系量化评价，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心于2018年2月26日发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》（下称“2017版排行榜”），首次对中国285个城市的政商关系进行评价。

2017版排行榜引起了社会的强烈反响，并且在公布详细数据之后开始得到学术界的广泛认可。在此背景下，人大国发院政企关系与产业发展研究中心又发布《中国城市政商关系排行榜（2018）》（下称“2018版排行榜”），利用2018年数据及部分2017年数据，对292个地级及以上城市的政商关系进行全面评价。

与2017版排行榜一样，2018版排行榜根据中共中央总书记习近平同志2016年3月4日下午在参加全国政协十二届四次会议时关于新型政商关系的重要论述，从“亲”、“清”两个方面构建了城市政商关系健康评价体系，并且具体的指标设计保持一致。

2.政商关系评价指标体系

2.1指标体系说明

表1为中国城市政商关系健康指数（2018）的评价指标体系，包括一级、二级和三级指标，数据来源和采集方式等。

2.2指标和数据处理过程

（略）

3.中国城市政商关系健康指数排名及分析

3.1政商关系指数排名

本报告涵盖的292个城市，包括直辖市、副省级市、省会城市和地级市，不包括自治州、盟、地区和县级市。

首先，我们根据各个城市政商关系健康指数得分，绘制了全国政商关系健康指数地图（图1）。图1中，颜色越深的地方表示政商关系健康指数得分越高，即政商关系越健康。直观上，东南沿海省份整体上城市政商关系健康指数分值较高，而东北地区整体颜色偏浅，表明东南沿海地区的政商关系好于东北地区。此外，纯白色部分为缺失数据的城市，不进入本次排名。

然后，我们根据各个城市的政商关系健康指数，对所有城市进行排名。表2展示了中国城市政商关系排行榜前20名。前10名分别为：东莞、深圳、南京、上海、中山、厦门、北京、广州和济南和佛山。

在全国各城市中，东莞的政商关系健康指数仍然排名第一，与去年一样。除了直辖市北京，前十名的城市几乎都处于东南沿海，尤其是南部沿海。在前20名城市中，绝大多数城市也是沿海城市，只有西安、成都和武汉是中西部城市。

按省份归属，广东省表现最为亮眼，其所属城市有5个（深圳、中山、广州、佛山和珠海）进入前20名，遥遥领先于其他省份。其次为江苏省，有4个城市（南京、无锡、常州和苏州）进入前20名。再次，浙江省也有3个城市（金华、杭州、宁波）进入前20名。

与2017版排行榜相比，南京、中山、厦门、济南、佛山、无锡、武汉、常州和宁波为新入榜的前20名城市。新入榜的城市中，南京、中山、厦门、济南和佛山名次进步很快。从省份来看，广东和江苏的新入榜城市最多，显示这些省份2018年的政商关系有了长足进步。

另外，排名前20位的城市在2017版排行榜中也大多属于排名比较靠前的城市，前10名的城市尤其如此。这说明，城市政商关系健康指数具有较强的连续性和一致性，但“精英俱乐部”并非是一个封闭的阶层，而是有一定的流动性。

接着，我们根据政商关系健康指数得分，按照音序排列了第21-50名的城市（表3），这些城市包括长春、东营、舟山等一系列大中小城市，但是整体而言，省会城市和中小城市占了最大的比例。

表4显示了第51-292名的城市名单。每一段名单均按城市音序排列。

3.2指数分析

为更好地了解中国城市政商关系健康指数分布的特点和规律，我们从不同的方面对所有城市的名次或得分进行深入分析。

（1）按区域比较

从各大区域来看（图2），华东地区表现最优，其次为华南地区，并且两地差别不大，明显高于其他地区。相对来说，东北和西北地区的整体表现落后，得分低于全国平均值。这一结果与去年类似。我们同时提供了政商关系总指数、亲近指数和清白指数的对比。

（2）按省份比较

我们首先计算了中国大陆31个省、市、自治区的省份政商关系健康指数排行榜（图3）。省份政商关系健康指数根据省内各市政商关系指数的平均分计算，其中直辖市的省份政商关系指数等于城市政商关系指数。按照这样的计算方法，上海在全国排名第一，北京第二，天津第三。而在普通省份中，浙江省排名第一，江苏、广东排名靠前。

整体而言，直辖市排名明显高于普通省份，并且优势明显。与去年相比，上海和北京的位次保持稳定，天津有所上升。

同时，本报告也统计了每个省份内部的健康指数差异（图4），方法是计算省内清白指数的标准差。标准差越大，表示该省各个城市之间的清白指数差异越大。结果显示，广东省内部的政商关系的差异较大，为全国第一，其次为江苏省和云南省。相反，新疆和江西两地政商关系健康指数在内部相对匀质化。

（3）按城市级别比较

我们根据城市的不同行政级别，区分重点城市和普通城市。重点城市包括直辖市、副省级城市、省会城市以及计划单列市。普通城市是除了重点城市的所有地级市。

表5显示了重点城市政商关系健康指数前20名，前五名城市包括：深圳、南京、上海、北京和厦门。整体而言，进入榜单的华东地区重点城市最多。

和重点城市相对应，我们也列举了普通城市前20名（表6）。整体而言，华南和华东地区的普通城市具有较好的营商环境。

对比重点城市榜单，普通城市的政商关系指数分值较低。其中，前20名城市的政商关系指数的均值，重点城市为59.02，而普通城市为52.44，重点城市明显高于普通城市。换言之，由于城市的规模或者城市的级别，中小城市在营商环境方面存在相对弱势。

（4）进步明显的城市排名

同时我们比较了2017版和2018版政商关系健康指数，找出了排名上升较快的城市。（由于数据缺失导致2017版没有排名的城市，不与其2018版排名比较。）表7显示了名次进步最快的20个城市名单，其中襄阳、淄博、乌鲁木齐、拉萨、巴中名列前5。

从进步城市的分布来看，虽然排名上升的城市处于全国各个地区，但是以在中西部地区居多，例如襄阳、乌鲁木齐、拉萨、常德、巴中等城市。中西部地区营商环境基础相对比较薄弱，因此改善的空间较大。

从进步城市的等级或规模来看，进步快的城市主要为普通城市，特别是中小城市。除了乌鲁木齐和拉萨为省会城市，重庆为直辖市外，其他的城市均为一般城市。这说明中小城市只要努力改善营商环境，就能真正提升城市竞争力。

4.中国城市政商关系亲近指数和清白指数排名及分析

4.1亲近指数分析

4.1.1亲近指数全国地图

为更直观地判断全国各城市亲近指数的分布，我们绘制了亲近指数地图（图5）。

图5反映的亲近指数分布情况与2017版基本一致。“胡焕庸线”依旧是“东南”与“西北”两部分的分界线。亲近指数高的城市大多分布在东南部分。值得注意的是，与2017版比较，西北部地区开始出现更多得分较高的城市。这些城市以省会城市为主。

此外，仍有相当数量的东南及中部城市亲近指数得分处于最低一档，未来还有提升空间。

4.1.2亲近指数前20名

首先，根据人大国发院的政商关系健康指数，我们列举了亲近指数排名前20名的城市（表8），其中前5名为：东莞、深圳、南京、中山、上海。

与2017版相比，2018版亲近指数前20名城市呈现出一些变化。首先，直辖市天津进入前20名，较去年名次上升54位。其次，省会城市进步明显。武汉、郑州、成都较去年名次有明显提升。再次，长三角、珠三角城市占比最高。长三角6个城市进入前20名，约占比30%；珠三角5个城市进入前20名，占比25%。这显示了长三角、珠三角作为中国两大增长极在优化营商环境上的聚集优势。

4.1.3亲近指数排名的特点和规律

（1）按区域来看，东部沿海地区亲近指数明显高于中部、西南、西北内陆地区。图6显示了分区的政商关系亲近指数，其中华东地区的得分最高（25.3），其次为华南（24.5）和华中（18.1），而东北地区得分最低（15.9）。

首先，华东和华南地区的领先优势明显，这得益于两区域整体对“放管服”改革的深入推进，“最多跑一次”、“不见面审批”、“一门式改革”等原创性地方改革落地效果等。其次，西南地区呈现上升态势。西南地区反超华北地区，表现出了积极的上升态势。近年来贵阳、成都等明星城市在改革上的创举对区域形成一定带动作用。

（2）按省份来看，上海、北京和天津位居前三，黑龙江和云南排名末位。图7提供了各省样本城市亲近指数得分均值以及省内标准差。从省内差异来看，广东和去年一样高居榜首，其次是江苏。虽然这两个省份亲近指数的总体排名很高，但是省内差异也很大。

（3）按经济水平来看，各省人均GDP（取对数）与亲近指数呈显著正相关关系，与2017版一致（图8）。这说明经济发展较好的地区，政府与企业之间的关系更为亲近。

（4）在电子政务水平方面，数据显示，电子政务水平与城市政商关系亲近指数呈显著正相关关系。在“互联网+政务服务”的改革背景下，电子政务平台是政府面向企业和市场的重要窗口之一，更是政府提供便捷服务的重要支撑。北京、上海、广州、深圳、南京、厦门、长沙、贵阳、成都、西安等城市为电子政务水平较高的城市。数据显示，重视电子政务建设的城市，更容易营造较为亲近的政商关系。

4.2清白指数分析

4.2.1清白指数全国地图

我们根据城市政商关系清白指数绘制了全国电子地图（图9）。相对于亲近指数地图，清白指数地图偏离了“胡焕庸线”，这表明经济发展水平和清白指数并非高度相关。从地图上看，不少中西部城市在清白指数方面得分较高，不低于东南沿海城市。

4.2.2清白指数前20名

我们整理了清白指数排名前20位的城市名单（表9）。其中前5名是：东营、潍坊、林芝、济宁、广州。山东省共有6个城市进入清白指数前10名。这表明山东省近年来在反腐倡廉、提高政府透明度方面取得了长足进步。

与2017版相比，清白指数前20名排名展现出如下新特征。首先，山东多个城市排名大幅提升。山东省成为清白指数进入前20名城市数量最多的省份。其次，浙江省和湖北省各有7个城市进入前20名。其余城市省份分布比较均匀。

4.3清白指数排名的特点和规律

（1）按区域来看，东部沿海城市的清白指数明显高于内陆地区。图10显示了分区政商关系清白指数和政商关系健康总指数。华东和华南地区得分最高。值得注意的是，与2017版相比，西南、西北地区超越华北，主要原因是“政府廉洁度”表现突出，两个地区“政府廉洁度”在七个地区排名榜首。东北地区名次下滑，排名最后。

（2）按省份来看，北京、天津和浙江位居前三，新疆、黑龙江、河南处于末尾。图11提供了各省样本城市清白指数得分均值以及省内标准差。与2017版相比，北京、上海、天津、浙江的表现基本持平，位于前四名。山东进步较为显著，由第7名上升为第5名。江苏、广西仍位于前十名。湖北提升幅度最大，由倒数第三名提升为第9名。省内清白指数差异最大的是西藏、海南和云南。

（3）按经济水平看，各省人均GDP（取对数）与各省清白指数显著正相关。图12中X轴表示各省人均GDP，Y轴表示各省清白指数。这说明经济发达省份的政商关系趋向于更清白。相比之下，经济水平对亲近指数的影响更大。

（4）在电子政务水平方面，数据显示，电子政务水平与城市政商关系清白指数呈显著正相关关系。随着“放管服”改革不断深入推进，以“信用中国”建设为驱动的信用监管体制已经初具规模，线上线下联合监管、惩戒与执法机制在各地不断完善。电子政务平台作为监管全过程信息公开的重要平台，在提升地方政企关系清白程度上发挥了重要作用。

4.4亲近指数和清白指数的关系

健康的政商关系，既要保持足够的“亲近”，又要保证足够的“清白”。单独某个方面的指数得分较高或排名较高，只能算是“瘸腿的”政商关系。只有两方面排名都高或者得分匹配，才能形成均衡的政商关系。因此，有必要分析和比较2017版和2018版政商关系中的“亲”、“清”相关度。

首先，我们绘制了2018版政商关系健康指数中亲近指数得分和清白指数得分的二维散点图（图13）。图13显示，亲近指数和清白指数的得分是正相关的。进一步的相关系数矩阵分析显示，两者的相关系数为0.45。如果看亲近指数和清白指数的排名关系，两者的相关系数为0.47。我们也分析了2017版亲近指数和清白指数的排名关系，两者的相关系数为0.28。这表明，从2017年到2018年，中国城市政商关系的均衡度在稳步提高。特别是有些城市，从过去的“单脚跳”变成了现在的“齐步走”，这是一种进步。

其次，我们构造了一个政商关系“均衡度”指标，即亲近排名和清白排名之间的绝对值。如果亲近和清白排名越靠近，则均衡度排名越高。

我们发现，在政商关系健康总指数位于前100名以内的城市中，政商关系均衡度较高的城市包括：北京、天津、嘉兴、武汉和银川等城市。与此同时，有一些城市的亲近指数和清白指数之一很高，但是两者不太匹配。例如，三亚、安阳、崇左、玉林和佳木斯。对于政商关系严重失衡的城市来说，应该在保持亲近或清白排名优势的同时，努力提高另一个方面，才能构造和谐、稳定、健康的政商关系。

5.政策建议

根据当前优化营商环境的政府举措和实际效果，以及本报告提供的研究结论，我们提出如下政策建议，以便进一步优化营商环境。

第一，进一步提高政府的电子政务水平，加强这方面的基础设施建设和标准统一。我们的研究发现，电子政府水平与政商关系的亲近指数和清白指数都显著正相关。电子政务使得政府更透明，交易费用更低。这说明，通过提高电子政府水平可以极大地改进政商关系和改善营商环境。更重要的是，中国作为一个发展中国家，在发展“互联网+”的基础设施方面具有后发优势。事实上，以贵州为代表的欠发达省份正是通过电子政务迅速提升了政府透明度，减少了企业的交易费用。

第二，鼓励中小城市学习和借鉴先进城市的成功经验，加强城市之间的交流与合作。对比2017版排行榜，我们欣喜地发现，以湖北襄阳为代表的中小城市成为政商关系方面进步很快的城市。这表明，中国的城市“精英俱乐部”并非铁板一块，而是有着较好的流动性。鼓励城市之间良性竞争，是推进营商环境优化的重要举措。

第三，鼓励自上而下推动政商关系和营商环境的改善。在现行体制下，自上而下地推进营商环境方面的改革仍然具有积极意义。以山东为例，全省在转换动能和优化营商环境方面，发起了“思想大解放、作风大转变”的运动式推进，已经收到了良好效果。我们的排行榜显示，在清白指数方面，全国前5名的城市中，山东省独占3名。

第四，鼓励民间机构对各地区营商环境进行评估，形成一个竞争性评估“市场”。由部委对各地进行营商环境评估，当然具有足够的权威性，但也可能存在一些潜在的利益冲突或者指标设计问题。在当前情形下，尤其应该鼓励第三方机构开展营商环境评估，逐步形成独立、权威、全方位的评估体系。

第五，扎实推进营商环境的深层次改善，防止表面化、象征性和低水平的“恶性竞争”。目前，企业登记注册时间已经大为缩短，商事登记方面的挖潜成效有限，应该将重心放在保护企业家产权和人身权、保护知识产权、维护市场竞争秩序、推行“竞争中性”原则以及加强政府和企业沟通等“重头戏”方面。

（本报告作者：中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、经济学院教授聂辉华， 中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授韩冬临，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授张楠迪扬。）