回顾与前瞻：消费税改革，路在何方？

消费税，也称货物税，是政府向特定的消费品征收的税项，是目前各国普遍征收的一种税收。在古罗马时代，农业和手工业逐渐有了较大发展，城邦也开始对商品课征诸如盐税、酒税、矿产品税、皮毛税等。此后，消费税课征范围不断扩大，课征数额也日益增加，并曾在各主要发达国家税制结构中占有重要地位。

中国古代的消费税思想也源远流长，自唐五代“寓税于价”始，一直持续到清朝，成为封建王朝重要的财政收入。中国古代的消费税政策，在唐五代以前始终以“寓税于价”为主，体现在政策上往往是政府对重要的消费品实行专卖。从隋唐、五代十国时期开始，“一切通商”的消费税思想开始萌芽，在两宋时期盛行，并在此后的历朝历代不断发展。元朝将专卖与收税并行，明朝则实行开中制度，清朝时期则实行了纲法和票盐法。

1928年1月，南京国民政府颁布《征收卷烟统税条例》，该条例规定，卷烟统税为中央国税，统一缴纳后，即准行销全省，不得重征。1931年，实行裁厘举办棉纱、火柴、水泥统税，以原有之麦粉特税，同时归并统税范围，连同卷烟统税，称为“五种统税”。1946年8月，《货物统税条例》修正为《货物税条例》，课税范围和税率有所调整。

1949年10月，中华人民共和国成立。1950年1月，政务院发布《全国税政实施要则》统一税制，曾开征特种消费行为税。改革开放以后，我国也进行了具有消费税特征的税制调整和改革。目前，我国的消费税是1994年税制改革在流转税中新设置的一个税种，选定了11类需要特殊调节的商品征收消费税，后在2006年4月1日起又调整为14个。

特定消费规制：课税的正当性

在全面“营改增”之前，增值税、营业税和消费税并称为我国的三大商品税。消费税的正当性在于，通过设定重复性征税实现商品税负的纵向公平负担。具体而言，对消费税正当性的理解可以按照其分类方式来得以考察。按照课征对象，消费税可以分为两类：一是普遍课征消费税，即把所有消费品均作为征税对象，普遍课征的功能在于遵从税收公平原则；二是特定课征消费税，即选择部分消费品开征消费税，使之对特定消费课税，从而体现量能负担原则。

目前，国际上都普遍采用有选择的消费税，以实现对特定消费的引导和对特定消费的政策调控。我国《消费税暂行条例》也秉承这一思路都采用了特定课征方式，按照不同实际情况，对特定的商品分门别类地按照相应税率课征消费税，体现消费调控政策和财政收入意愿。按照调节功能，消费税在取得财政功能基础上，还可进一步划分为限制性消费税、奢侈品消费税、使用性质的消费税和体现特定经济调节目的的消费税，并在不同的调节功能中体现税收的社会政策目标。比如，对烟、酒、鞭炮和木制品课税则属于限制性消费税，贵重首饰、珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表和游艇则属于奢侈品消费税，成品油、汽车轮胎等则属于使用性质消费税，小汽车、摩托车等则属于特定经济目的的消费税。

按照征税范围，消费税又主要分为有限型、中间型和延伸型三种，以体现不同的消费调控政策。我国的消费税自1994年税制改革以来，历经2006年的调整到2008年《消费税暂行条例》等历次调整修订，征税范围正在逐步扩大，正从有限型向中间型靠拢。

基于国际比较的立场，各国家和地区对消费税立法采取两种模式。一种是一般消费税制度，对所有征税品目统一制定一部综合的消费税法，然后通过列举税目的方式，明确规定征税具体涉及的消费品或消费行为；另一种特种消费税制度，对各个征税品目分别制定税法，也即对每种应税消费品或消费行为单独设置一个税种，如烟税、酒税、矿物油税、赌博税，等等。

大部分国家和地区采取综合立法更多地基于法典化和便于管理的考虑，而少数国家和地区采取分别立法的缘由则更多的是基于其自身的经济特点和资源禀赋。目前，国际上通行的做法是采取综合消费税制度，我国消费税也都采用此种安排，但在《消费税暂行条例》之外还特别制定了《烟叶税暂行条例》。我国烟叶税的设置则是为了促进地方财政收入，在作为中央税的消费税之外设立归属于地方的烟叶税，以平衡中央和地方的财政利益。

另外，论及消费税本身，也需要说明消费税可能存在的缺点或曰可能影响税负公平和正当性的情形。具体有三：一是消费税的累退性。主要表现为随着家庭或个人收入的增加，消费税支出占其总收入的比重却越来越低，相反的，收入水平越低，消费者支付或承担的消费税额占其总收入的比重却越来越高。二是消费税的特定性。消费税只针对部分商品，会导致商品的相对价格偏离市场，违背自由竞争规则。但从另一方面看，此种安排却能有效控制市场机制中的负外部效应。三是消费税的非弹性。消费税针对特定消费课税，课税范围非常固定，没有针对具体情况的相对弹性。对有嗜好的人而言，烟酒照常消费，虽然增加了政府岁入，但并未取得有效调节效果。

课税要素的视角：发展水平的决定性

从历史发展的角度可以发现，经济社会发展的水平对税制结构和课税要素产生决定性的影响。以中国古代消费税制变迁为例，在整个流转税结构内部，封建社会前期消费税占主导地位，这一方面是基于“普天之下，莫非王土”的皇权思想及所有制观念，另一方面则是因为封建政权统治下的臣民的财产所得甚少且难以计量，在技术上也难以课征。而在封建社会后期则以关税为主，这是由于市场经济的发展使得商品流通加剧，源头上课税在技术上受到国界和边界的影响和干扰。于是，简便易行且能据以获得充裕财政收入的关税逐渐取代了消费税作为主体税种的位置。

这也充分说明了如下一种理论的正确性：当政权力量在经济社会中的干预能力处于上升时期时，自然倚重“寓价于税”的消费税，但当封建商品经济的发展冲击到作为封建政权基础的自给自足之自然经济时，朝廷当局一方面不得不放弃对商业利润的完全占有，采取一些官商分利的妥协政策，从而降低消费税在流转税中的比重。以国际上消费税制的发展及地位为例，19世纪中叶以后，随着市场经济的不断发展，以所得税为代表的直接税制体系的发展，使得作为商品课税主要形式的消费税，在税收总收入中的占比有所下降。

可以作为一种规律印证的是，西方主要发达国家都完成了以关税、消费税等间接税为主体的税制变革为以现代直接税制（包括社会保险税）为主体的直接税制。但消费税以其独特的财政功能和经济调节作用，仍受到包括发达国家和发展中国家在内的几乎所有国家和地区的高度重视，成为一种主要的流转税。

就近年来我国消费税制发展而言，1994年税制改革后，我国正式开征消费税并选择了部分消费品征收消费税，并在2006年和2009年先后调整了消费税的征税范围和税率结构，另外还在2015年和2016年进行了小幅调整。

历次的消费税制调整，都体现出经济社会发展对税制的新要求，也即与增值税等税种相配合，以实现调节消费结构、增加财政收入、缓解社会分配不公和供求矛盾等特定社会目的。

这几次消费税制调整有两个指导原则：

一是引导纳税人理性消费，即将部分高档消费品纳入消费税征税范围，并将已经成为大众消费品的商品剔出消费税征税范围。如2006年新增游艇、高尔夫及球具、高档手表等高档消费品税目，2009年调整了烟产品的计税价格，提高了消费税税率，还在卷烟批发环节加征了一道从价税，2016年取消了对普通化妆品的消费税征收。

二是促进纳税人节能减排。即将高能耗、高污染消费品纳入消费税征税范围，并提高此类消费品的税率。如2006年调高了大排量小汽车的税率，2009年提高了成品油消费税的单位税额，2015年将电池和涂料纳入消费税征税范围。

目前，我国的消费税征税对象分为五类：

一是过度消费会产生危害的特殊消费品；

二是奢侈品和非生活必需品；

三是高能耗的高档消费品；

四是不可再生的资源类消费品；

五是具有特定财政意义的消费品。

按照《消费税税目税率表》，具体分为烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮及焰火、成品油、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、木制一次性筷子、实木地板等14个税目。

新时代的改革课题：课税环节后移并落实税收法定

消费税作为关涉纳税人生活和特定企业组织重大利益的流转税，其改革一直倍受社会大众、学术界和实务界的高度关注。需要说明的是，推进消费税改革需要明确定位消费税的功能和作用。

消费税作为辅助型税种，其基本作用首先是组织财政收入，在此基础上其特殊调节作用应进一步突出其引导理性消费和促进节能减排以及与全面“营改增”改革配套优化商品税的基本取向。

其次，消费税改革还应注意消费税与其他流转税及相关税种的协调关系。最优税制理论（Optimal tax theory）、最优税制论与税制优化论是同一种意思，指的是在保证政府获得一定税收收入的前提下，以资源配置的效率原则和收入分配的公平原则为指导，对构建经济合理的税制体系进行分析的学说。消费税应在取得财政收入和实现最优税制方面与所得税、财产税等进行配套，实现最为优化的流转税结构和宏观税种整体架构。

再次，消费税改革还应体现经济社会发展需求并进行政策引导。消费税应体现对高耗能、高污染和奢侈消费的严格约束，并通过课以税负的方式进行杠杆调节。日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），提出在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。一方面，从政府间财政管理的角度来看，课税环节后移并稳步下划地方有利于增加地方政府的财政收入，缓解大规模减税降费后地方的财源困局；另一方面，从税制自身优化的角度来看，课税环节后移有利于体现消费税实现分配正义的税种价值，并实际有效促进税收公平。

就我国消费税法的改革方向而言，未来可从以下路径具体展开：

一是按照税收法定原则推动《消费税法》立法。一方面，按照《方案》要求，先行对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，并在科学测评及确保中央与地方既有财力格局稳定的基础上加快推进“烟酒油车”品目的改革推进步伐。另一方面，将消费税的特定税收程序明确化和法律化，共同纳入《消费税法》中。

二是按照有增有减的原则合理调整消费税征税范围。首先，可以考虑把煤炭制品、化肥、农药、含磷洗衣粉、臭氧损耗物质、熟料袋、一次性餐具等过高能耗、高污染和娱乐性帆船、私人飞机、高档皮具、高档时尚产品等新兴奢侈品纳入消费税征收范围。其次，适时对高档奢侈的活动场所、高档娱乐活动等高消费行为征收消费税。再次，建议取消酒及酒精、汽车轮胎中部分已经成为大众消费品或生产资料的税目。

三是调整税率结构使消费税税率能因应经济社会发展需要以及符合理性消费和节能减排的导向。首先，对应税品目对资源环境的影响不同设置不同税率；其次，对高档娱乐场所及高档消费行为和奢侈品适时调整为较高税率。

就细节性的规则安排而言，我国《消费税法》立法宜突出以下要点：

一是将目前复杂的申报及纳税期限进一步梳理、归并和简化；

二是适时调整现行纳税义务发生时间的规定，按照法理优先原则，采取交易达成的时点来确认纳税义务是否发生。

（作者王桦宇为上海交通大学财税法研究中心副主任）