江西余干两村为两块地争34年：法院不认可政府协调签的协议

两块湖田到底属于谁，江西上饶市余干县三塘乡塘西村与康山乡袁家村争了34年。

塘西村村民认为，湖田是他们开垦的，按照当时县里的政策，自然由其耕种；余干县政府认为，2001年，时任县委副书记等人召开协调会，专题研究土地权属争议，形成《协议》，明确塘西村同意耕地所有权归袁家村；而塘西村则有村民对相关协议不认同。

2018年5月，余干县政府对争议土地权属纠纷作出决定，以《协议》有效为由，将争议土地所有权确定为袁家村所有。塘西村村民申请行政复议后，上饶市政府作出决定，维持余干县政府作出的决定。塘西村村民仍不服，向上饶市中级人民法院提起行政诉讼。

同年11月，上饶中院作出行政判决，撤销了余干、上饶两级政府作出的决定，并责令余干县政府重新作出处理决定。法院认为，依据《协议》确权证据不充分，且也不能依据“使用满20年”的相关规定将土地权属确认给袁家村村民。

塘西村村民10月23日告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn），之后余干县政府又作出决定，还是将争议土地权属划给了袁家村，依据包括“使用满20年”的相关规定；他们已向上饶市政府申请行政复议，目前，上饶市政府尚未作出复议决定。

持续数十年的耕地所有权之争

塘西村村民提供给澎湃新闻的数份法律文书记载了他们与袁家村村民矛盾的由来。

相关法律文书显示，1970年，塘西村村民在康垦圩内开垦了两块湖田，面积达数百亩。1983年，康山大堤倒塌致使塘西村民无法耕种。1985年大堤修复后，袁家村村民阻扰塘西村村民继续在该地耕种。双方因此产生矛盾纠纷。

1986年，经相关部门调查处理，余干县人民政府作出了《关于金山咀乡塘西村（注：塘西村原属金山咀乡）与康山乡袁家村争执亭子沟脑和火石洲土地使用权的处理意见》（干府发[86]61号，以下简称：《意见》），将该争议土地的所有权确权给了塘西村村民。

在其后耕种期间，两村村民因土地权属问题时有纠纷发生。

1998年，余干县政府办公室下发了《关于尽快妥善解决亭子沟脑和火石洲土地使用权问题的通知》（干府办字[1998]19号，以下简称：《通知》），该文件进一步确认了《意见》的效力，并要求当地党委政府做好群众工作。

材料显示，2001年1月，在多个部门的协调下，拟定了《关于塘西村与袁家村土地所有权问题的协议》（以下简称《协议》），塘西村将前述土地所有权转让给袁家村，袁家村一次性拿出5万元作为对塘西村曾经开垦土地的补偿。但当地部分村民对《协议》效力有异议，一直向有关部门反映，特别是在农业税取消之后，更是连年上访。

2018年5月，余干县政府作出《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》（干府处字[2018]2号，以下简称：《决定书1》），确认《协议》有效，即该争议土地权属属于袁家村所有。

《决定书1》也记载了余干县政府作出上述决定的理由：本机关认为，《协议》是在余干县有关单位引导下，当事人通过平等协商之下所签定的，且已经实际履行完毕。协议虽无法确认原件，但双方实际履行了本协议。因此，协议虽缺乏形式要件，但有相关工作人员见证，双方意思表示一致，且协议内容并未违反《中华人民共和国民法通则》及《中华人民共和国合同法》的有关条款的禁止性规定，应具有法律效力。

塘西村村民对余干县政府的决定不服，向上饶市政府申请行政复议。

2018年8月，上饶市政府作出《行政复议决定书》，维持余干县政府作出的《决定书1》。

《行政复议决定书》称，经审理查明，前述两块湖田确系塘西村村民响应县政府号召开垦的。按照县政府谁开垦、谁所有、谁耕种的决定，由塘西村村民耕种开垦的土地。因争议土地在康山乡境内，塘西村村民前往耕种路途遥远，且双方时常发生土地纠纷。经核实，争议土地尚未颁发任何土地所有权证。

上饶市政府称，因历史原因，袁家村从1985年就占用耕种争议土地，其间余干县政府虽将争议土地确权给了塘西村村民，但袁家村未归还过争议土地。2001年双方签订《协议》后，袁家村村民一直耕种并管理该争议土地。到目前为止，袁家村村民实际占用争议土地远超过20年。

上饶市政府认为，余干县政府本着尊重历史、面对现实、有利生产、便于管理的原则解决争议问题，将争议土地确权给袁家村村民，事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、内容适当。

塘西村村民不服该《行政复议决定书》，向上饶市中级人民法院提起行政诉讼。

上饶中院：市县两级政府作出的决定主要证据不足

2018年11月，上饶中院作出（2018）赣11行初90号行政判决书。

判决书显示，该院认为，袁家村提供的《协议》上没有任何人签名，协议内容也未注明袁家村是否参加协商。

上饶中院认为，余干县政府在作出认定时，未查明两集体经济组织处置土地所有权是否经过民主议定程序，未查明该协议关于农业税分配是否实际履行，在协议形式存在瑕疵、真实性未经双方共同确认、效力未经司法机关确认的前提下，余干县政府径行确认该协议合法有效，并据此确认争议土地所有权属于袁家村所有，证据不充分。

法院还认为，上饶市政府在行政复议时，未能对余干县政府作出的行政行为证据不充分审查清楚，实属不当。

针对袁家村实际占用争议土地超过20年的问题，上饶市中院认为，《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上政府根据具体情况确定土地所有权。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三十六条亦有同样的规定。

法院认为，本案中，塘西村村民就土地权属问题从上世纪80年代起就一直向当地政府提出解决申请，余干县政府在1986年和1998年也分别作出处理意见，在2001年以后，塘西村村民也多次通过上访的形式主张权利，故本案争议土地即使被袁家村村民占用超过20年，也不能据此将土地权属确认给袁家村村民，余干县政府应当根据具体情况，按照《土地权属争议调查处理办法》等法律法规的规定合理合法确定土地所有权。

上饶中院认为，《决定书1》和《行政复议决定书》主要证据不足，应予撤销。该院作出判决，撤销《决定书1》和《行政复议决定书》，责令余干县政府在判决生效之日起60日内就土地权属争议重新作出处理决定。

县政府再次作出结果相同决定

之后，余干县政府重新作出决定，再次将土地权属定给了袁家村。

2019年3月，余干县政府作出《关于三塘乡塘西村与康山乡袁家村的土地权属纠纷的处理决定书》（干府处字[2019]1号，以下简称：《决定书2》）。

《决定书2》称，经重新调处，查明的事实与《决定书1》查明的事实一致，并补充查明，塘西村村民和袁家村村民曾以口头协议的形式，同意以3000元每年的租金将争议土地租赁给部分袁家村村民耕种，1992年前后，耕种该土地的袁家村村民未按口头协议要求向唐家村交租金，产生纠纷；经主要乡领导协调，袁家村同意每年付3000元租金，但之后还是未履行。

《决定书2》称，为更好解决纠纷，2001年，时任县委副书记等人召开协调会，专题研究土地权属争议，形成上述《协议》，明确塘西村同意耕地所有权归袁家村，袁家村接受并拿出五万元一次性补偿，该《协议》已被上饶中院确认为有瑕疵。目前因双方分歧较大，争议双方无法达成一致的调处协议。

与《决定书1》不同，《决定书2》不再以《协议》为依据。

余干县政府认为，1990年前后，由于袁家村村民的阻扰，塘西村村民无法实际耕种争议土地，一直由袁家村村民耕种并有20年之久，且袁家村村民在塘西村村民开垦的基础上对该土地进行了改造，同时由于时间久远，现在四至和以前相比有很大变化，无法查清实际争议面积。根据《确认土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三条、第三十六条规定，为维护社会稳定，根据尊重历史、结合现状、有利生产、便于管理的原则，余干县政府对该争议土地权属决定如下：该争议土地权属属于袁家村所有。

对此，塘西村村民仍不服气，又向上饶市政府申请行政复议。目前，上饶市政府尚未作出行政复议决定。

北京市中闻律师事务所律师张鹏认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”

张鹏说，判断余干县政府的行为是否违反上述规定，要从其重新作出行政行为时是否有新的事实和理由来分析。

张鹏说：“余干县政府作出新的决定的理由实际上还是袁家村村民耕种超过20年，但这也不属于新的理由，上饶中院的行政判决已对该理由作出了阐明。”