智库动态｜贾康：住房双轨制外，变“补砖头”为“补人头”

【编者按】

10月20日，由北京大学经济学院、华夏新供给经济学研究院主办的2019年第三季度宏观经济形势分析会在京举行。围绕“创新制度供给，实现居者有其屋”，多位经济学者发表主题演讲并进行圆桌讨论。会上，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，财政部财政科学研究所原所长贾康发表了主题为“打造房地产业健康发展长效机制的思路与要点”的演讲，他认为，建立中国房地产的长效机制关键在于做好基础性制度建设，并要从土地制度、住房制度、投融资制度、房地产税制度等方面进行改革。老百姓怎样实现“居者有其屋”？住房“双轨统筹”机制外，还有哪些需要地方政府因地制宜优化完善的？要使中国房地产市场健康发展，房地产税能起作用吗？

以下是澎湃新闻整理的贾康教授主要演讲内容，以飨读者。

在中国房地产的长效机制这个概念上，关键要解决治本的问题。要治本，最核心是要解决2016年中央经济工作会议上提出的与房地产相关的“基础性制度建设”问题。

中国房地产业的发展，应该讲有相当可观的空间。

中国现在真实的城镇化水平大约在50%左右。因为没有欠账的城镇化率要看户籍人口的城镇化率，现在才只有43%出头。常住人口的城镇化率59%，这是掺有水分的。比如，北京常住人口里面至少有几百万人在北京住了多年，仍然没有获得市民身份，因为城镇化现在的供给能力，支撑不到让这些人都取得市民身份。如果稍微给一点这样的可能性，不仅北京周边，可能全国各地都要有更大量的人涌入北京，现在北京是招架不住的。

未来几十年，还会有接近4亿人要从农村转入城镇成为市民。城镇化潜力空间面临挑战，就是怎么打造与之相关的这种“居者有其屋”、以不动产开发支撑整个经济社会生活的相关长效机制，这是构建我们现代化经济体系，实现高质量发展的重大国计民生事项。

我们必须在供给侧结构性改革这个主线上，冲破利益固化的藩篱来攻坚克难，把握好“标本兼治，治本为上”的要领。

虽然房地产业发展和相关的调控，取得了成绩，这是值得肯定的。但总体来说，客观地讲，20多年来多轮的调控始终还是治标不治本，始终还没有形成我们期待中的长效机制。打造长效机制的关键，一定要落在中央所说的基础性制度建设方面，要尽快使之见眉目。

二、基础性制度建设要做好四方面制度改革

怎么认识与长效机制相关的这种基础性制度建设？我认为至少包括四大方面的改革。这是制度供给必须攻坚克难解决的问题。

第一是相关土地制度的改革，使合理供地得到优化解决。

房地产发展运行的基本前提是国土开发，“不动产”是座落在地皮上的，相关的土地制度的改革，要能够有效地使合理供地这样一个前提性问题得到优化解决。

全国来看，越来越多城市中心区域开发和发展。要在整个中国基本农田“占补平衡”这个大前提下实现土地要素的合理流动、合理开发，政府的职责当然就必须是以“规划先行，多规合一”来罩着整个中国960万平方公里的土地上这些房地产的开发供地。

在各个地方政府辖区之内，同样是这个道理：全国的统一规划之下，各个地方政府自己的顶层规划，是在“全国一盘棋”的情况下进一步做好本区域的优化。

这方面的土地制度来解决有效供给的问题，我们可以观察一下前些年值得称道的一些探索。比如我个人，还有我接触到的很多研究者，高度关注重庆“地票制度”的改革试点，是把“占补平衡”作为一个大前提，保证粮食安全，包括远离城乡结合部的一些可能复垦的宅基地，还有小田变大田腾出的田埂用地等，鼓励农民、农户继续在这些地上复垦，政府加以确认以后还要分成5个等级掌握其产出当量，然后这样可以确认的复垦面积，进入地票市场做交易，对接市场机制。

这项制度试点带来一系列的正面效应，不仅使占补平衡方面得到保证，而且使市场对应于土地要素流动有了一个可行的通道，使远离城乡结合部的农民可以通过这样的市场对接机制，来更好地共享改革开放的成果。政府在地票制度交易方面加以引导，结合重庆的土地收储制度，使得城乡结合部很好地配合整个国土开发规划，徐徐供地来满足实际生活中的土地需求。这样的试点，我们觉得应该高度肯定它的意义。

当然也很遗憾，这么多年，地票制度试点始终只允许在重庆一地进行，成都曾经跟进，但是迅速被叫停。未来希望在“试”方面更积极一些。

第二项是住房制度方面，要保证“双轨统筹”在各地尽可能高水平实施。

老百姓特别关心的衣食住行中，住的问题，即怎么“居者有其屋”或“住有所居”。具体的形态上，就是住房改革要确保“双轨统筹”机制在各地尽可能有高水平的解决方案。任何一个中心区域也概莫能外，必须有政策轨上的保障房来确保托底轨道的供给，这种类型对应的是最低收入阶层和收入夹心层。另外，还必须有社会主义市场经济制度下必须供给出来的市场轨上的商品房。这两个轨都不可缺，在可以预见的很长历史时期内不可能只有一轨。

“双轨统筹”住房制度的改革，在保障轨上托底的事情，现在终于比较清晰地形成了基本共识。要收拢原来容易扭曲、容易产生设租寻租、弄虚作假的五花八门的具体形式，收缩在两种主打形式上：一个叫做公租房，一个叫共有产权房。这两种主打形式，前者主要是对应最低收入阶层（比如低保人群），后者主要对应于收入夹心层（比如大学毕业生、年轻白领阶层）。

以这两种主打形式托底，重庆的经验是大概要托到35%-40%的住宅份额，现在深圳提出要托到60%，如果借鉴新加坡经验，可以使组屋占到80%。这个比重其实不应该一刀切，各地自己要因地制宜动态优化。

同时，另外一个机制也需要十分重视，即将“补砖头”的钱用于“补人头”。

这种保障轨上的住房在很大程度上还有一个选择。我们一开始建设的时候，是要以政策倾斜去通过“补砖头”把住房建出来，实际上在很多城市，特别是很多中小城市，房源已经有了，没有必要再筹措资源建一批新的保障房。

利用现有房源，加上政策的匹配，使房主照样在商言商出租房屋，但是出租的对象、租户如果是低收入阶层或收入夹心层，政府管理之下，补助的钱是可以对应于补人头，落实到以国库直接支付这样的方式，打到房东的账户上。房东照样取得市场上的租金回报，而租户实际上只要按照政策出比较低的租金或者政策上给予匹配的自己可承担的那部分财力，这样就可以解决“住有所居”的问题。

租户支付能力不足的差额，是政府一定要出的钱，不以“补砖头”的方式，而是以“补人头”的方式，国库直接支付，减少扭曲而且实现了政策目标，使这样一些人住有所居了。而且，这个机制与租房市场的发展可以兼容、内洽。

这样，如果把“补砖头”的钱用于“补人头”，整个社会资源配置会得到很好的优化。

至于商品轨方面，政府主要管的就应该是产权保护和竞争中性的制度环境。多层次的商品房供给，在中国，应该从一般商品房到中高档、到最高档的独立别墅，都应该能够适应社会需要。如果真的把托底事情解决好以后，商品房这种房屋成交的均价如何，就绝对不会像前些年那样成为一个人人谈论的关键性指标，似乎这个房价的高低跟所有的人直接相关，就是一个房地产市场必须要看的最基本的指标。其实这个指标的意义是有限的，均价能解释的具体的对象性的信息，是非常有限的：最高档的独立别墅和一般商品住宅合在一起的均价，能说明什么呢？顶多说明一个市场景气而已，本来不应该赋予那么多的意义，不应该成为一个政府整天盯着的指标，天天在那儿说要压这样一个指标，又造成了很多管理部门的弄虚作假。

在这个双轨统筹中间还要有一个规划里的要领：保障房和商品房应该“花插着建”，不能简单地使区域里某一片全是保障房。这种“花插着建”又要具体化因地制宜。我不赞成把高档别墅和保障房硬拼在一起，但一般商品住宅和保障房“花插着建”是非常有必要的，这些都是我们住房制度改革进一步推进过程中需要进一步总结的相关要领。

第三是要强调投融资制度改革。

既然住房制度必须是双轨统筹，相关的投融资支持也必须是双轨统筹。在不动产的开发中，是要花大钱的，成规模的资金所带动的资源投入，当然需要供方、需方都对应到商业性金融支持，同时还必须要有政策性金融的支持，特别是对保障轨。

保障轨的政策性金融支持，又不能简单由政府出钱把风险兜起来，这不是好的机制，它一定要对接市场，“政策性资金，市场化运作，专业化管理，杠杆式放大”，拉动民间资本一起参与，风险共担，绩效提升，使政府有限的资金“四两拨千斤”，这才是我们的出路。这也包括PPP的创新，连片综合开发。

例如，北京南边50公里的固安产业新城建设和运营，是华夏幸福作为民营企业在政府批准的规划下做的开发，这个开发中不光有产业新区引入的产能，而且有所有这个区域里的公共设施，包括不同层次的住房，还包括医院学校，包括绿化带，统统打成一个包。这样的创新对中国的意义非同小可，一定要高度重视。

第四是房地产税制度，这是住房保有环节必须啃硬骨头的改革。

在中国如果要使房地产市场健康发展，房地产税能起作用吗？可能起的作用，并不像有人说的能把房价压下来，它是在房地产成为中国的支柱产业、房地产业的高速发展还相当有空间的情况之下，使实际上形成的均价上扬的曲线不那么陡峭，它会使房地产市场上产生“压舱促稳”的建设性的积极作用。

房地产税不能包打天下，但也不能说它不能决定一切事情，我们就可以对它轻视，这是可选项里的必选项。跟房地产相关的这么多复杂因素其中的一个配套事项，就是房地产税，在经济学分析上显然可以说明，它有关保有环节的成本负担，会遏制炒房机制，特别是遏制肆无忌惮的炒房，使房地产泡沫得到经济手段的遏制，而不是一味地靠行政手段治标式的限贷、限购，甚至限价，打击刚性需求，伤害改善性需求。房地产税是个需要积极运用的经济手段。而且，这绝对不是只针对房地产市场，这样一个机制有一系列其他的正面效应，这些正面效应不是相互排斥的，而是相得益彰，组合在一个现代化税制和通盘制度安排里，服务于现代化的社会发展的。

从中国长远发展来看，如果房地产税能纳入配套改革，一定会催化居民的公共事务参与机制的生成。这是一个倒逼中国法治化、民主化社会建设的很好的催化剂。

这四项基础性制度改革的真谛，从学理上来说，直观讲就是我们不能再单打一地通过“930新政”代表的限贷限购甚至限价的需求管理，来解决房地产业匹配中国现代化的调控问题，必须实现相关的供给侧要素解除抑制，放松约束，实现结构优化的充分供给，而合理的机制和各地的定制化方案是特别重要的。这种机制和解决方案，从土地制度到住房制度，到相关的投融资制度，到激励兼容的房地产税制度，合在一起，既能满足中国现代化的发展需要，又能服务于人民美好生活得到实现。不是简单地只看在什么地方控制相关需求，一定要把有效供给的潜力充分调动出来，让我们可用的所有供给侧的要素涌流出来，去满足人民美好生活，而且使这种美好生活可持续地对应于长期的现代化战略目标的实现。

（贾康系华夏新供给经济学研究院首席经济学家，财政部财政科学研究所原所长，文章根据作者在2019年第三季度宏观经济形势分析会暨《构建开放型经济体的战略研究：从“十三五”到2049》新书发布会上的演讲整理而成。）