新中国城镇化七十年演变路径

新中国成立至今，我国的城镇化历程已走过70年历程。在此过程中，我国经历了“严格控制大城市，积极发展小城镇”到“大中小城市和小城镇协调发展”，再到“推进以城市群为主体形态的城镇化发展”的动态演变历程。

纵观这一历程，对于城镇化的路径选择，学界一直存在两种思路：一种是主张分散式发展，积极发展中小城市和小城镇；另一种是主张集中式发展，优先发展大城市，依靠大城市带动周边中小城市发展。

不论选择上述两种方式的哪一种，都是和当时的特定国情和社会环境紧密相关。可以说，每一时期的路径选择都是在当时经济发展阶段、理念追求更新、国际背景变化等内外因素综合考量下作出的复杂判断。

计划经济时期（1949—1978）

着重发展重工业城市

新中国成立之初，我国基本照搬了苏联社会主义城镇化模式，即政府通过高度集中的计划经济直接干预城镇规划和建设。当时，为了快速恢复国民经济，巩固新生政权，我国实施了优先发展重工业战略。在冷战背景下，为保障重工业的优先发展，政府不得不牺牲农业、农村的发展机会，优先保障重工业对能源资源的需求，这一战略进而带动了一批能源资源型城市率先发展。

“一五”时期，我国出现了一批新兴工业城市，武汉、太原和洛阳等城市也进行了扩建改造，大批农业劳动力转移到城市工业部门，城市数量和城镇人口持续增加。进入60年代，国民经济全面调整，一大批新设置的市退回县建制，一部分地级市降为县级市，城乡二元经济体制和社会结构逐渐形成，人口流动受到户籍政策的严格控制，城镇化进程有所波动。

计划经济时期，位于广州的一家石化工厂。

1964年，由于当时国际局势日趋紧张，为防备战争爆发，我国开启了“三线建设”，即通过将工业设施大规模向中西部地区13个省、自治区迁移，实现了以工业转移拉动城镇快速发展的目标。中西部地区的城市数量有所增加，区域协调性也相应改善。到了1969年末，我国常住人口城镇化率从1949年末的10.64%提升至17.50%，年均提高0.34个百分点。

但这一时期重点建设的不少城市，现在都面临收缩的局面。武汉大学历史学院副院长杨国安认为，这一时期的经济布局是国家行政命令的体现，并不符合经济自身发展规律。例如，“三线建设”中的一些企业，到了改革开放后就逐渐转移到自然资源条件更好、交通区位更优的大中城市去了。

从空间布局来看，这一时期我国城镇化呈现北高南低的格局。厦门大学经济学系副教授丁长发分析表示：“计划经济时期，以煤炭、钢铁为代表的重工业也主要分布在东北、华北一带，这些地方的工业化水平更高，铁路交通更发达，城镇化率也更高，此时的大城市也是北方居多。”

经济转型时期（1978—2000）

严控大城市，发展小城镇

从新中国成立到改革开放的近30年时间里，我国城镇化进程提升相对缓慢。但到了改革开放以后，我国城镇化速度有了较为明显的提升。

1978年，十一届三中全会召开，国家的发展重心逐步转移到经济建设上来。农村实行承包制改革，释放了大量劳动力。这一时期，城市虽在社会经济发展中的地位与作用受到前所未有的重视，但计划经济时期的城市政策整体上仍在延续，只是发生了轻微调整。

彼时，城乡户籍制度尚未松动，大量农村剩余劳动力只能通过兴建乡镇企业转入非农产业，由此形成我国独具特色的“离土不离乡”“进厂不进城”的农村工业化模式。这些劳动力大部分集中在乡镇，由此造就了我国小城镇的空前繁荣。

改革开放初期，苏南地区以乡镇工业带动当地城镇化。

1983年，费孝通《小城镇，大问题》一文的发表，为中国城镇化以小城镇为主的发展路径提供了强有力的理论论证，以小城镇为主的分散式发展道路成为学界和政策层面的主流思潮。在此基础上，一系列政策不断深化。1990年，《城市规划法》第一次将“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”以法律形式作为我国城市发展的指导思想。

在理论研究的影响下，国家政策也进一步充分肯定了小城镇的重要性。1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农村富余劳动力，避免向大中城市盲目流动；有利于提高农民素质，改善生活质量；也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长”。1999年，中央经济工作会议公报中又提到“发展小城镇是一个大战略”。

从20世纪80年代初期的“小城镇，大问题”，上升到90年代末期的“小城镇，大战略”，小城镇在我国城市体系中的地位更加突出。这一时期的城镇化也开始以年均增长0.83个百分点迅速发展，到2000年，全国城镇化率达到了36.21%。

新经济发展时期（2000—2012）

大中小城市和小城镇协调发展

在长期“严格控制大城市，积极发展小城镇”的政策基底下，我国的小城镇得到了快速发展，城镇化率也显著提高。但在此过程中，小城镇的发展也开始呈现出诸多问题。国家也意识到城镇化道路转变的必要性，并通过一系列政策将城镇化发展路径向“大中小城市和小城镇协调发展”转变。

2000年，“十五”计划提出，“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展，防止盲目扩大城市规模”。

到了2002年，党的十六大又提出科学发展观，明确要求各地政府“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。可以看出，进入21世纪以来，我国的城镇化道路仍然强调小城镇的重要性，但已发生了从“重点发展”到“有重点地发展”的重心转变。

与此同时，对于大城市发展的控制也在逐步放宽。一方面，更加强调大中小城市与小城镇的协调发展；另一方面，又肯定了大城市的辐射带动作用。在城市规模控制上，也从“严格控制”转为“防止盲目扩大”。政策层面的细微调整，体现出国家对城镇化道路的新一轮思考，大城市在我国城镇化中的集聚作用开始受到重视。

这一时期，随着苏州、宁波、温州、厦门、东莞、深圳等一大批东南沿海城市的崛起，大量中西部地区、欠发达地区的农民也流入东南沿海发达地区。相比之下，东北、华北等地的重工业城市的发展由于体制机制原因，在20世纪90年代中期以后逐渐受到冲击，经济与城市发展相对缓慢。至此，我国北高南低的城镇化格局被打破，南方城市的发展水平、城区人口规模已明显超过北方。

到了2011年末，我国常住人口城镇化率达到51.27%，这也意味着工作和生活在城镇的人口比重首次超过50%，我国城乡结构发生历史性变化，开始步入城市时代。与此同时，珠三角、长三角等城市群也逐步成形，城市集聚效应开始凸显。

现代化建设时期（2012至今）

城市群和都市圈重构经济版图

从2000年到2012年，过去的十多年是我国城镇化发展最为迅猛的时期。城镇化水平从2000年的36.21%提升至2012年的52.57%，年均增速达1.36个百分点。

到了2018年，我国城镇化水平达到59.58%，与发达国家75%—80%的水平相比，仍有不小差距。在达到发达国家水平之前，以城市群和都市圈为核心带动城镇化进程的策略，已经成为下一阶段我国城镇化路径选择的重心。

不少学者认为，城市群是新型城镇化的主体形态，在城镇化格局中具有“纲举目张”的独特作用，是经济社会发展的重要载体。2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，我国城镇化开始进入以人为本、规模和质量并重的新阶段。2017年，党的十九大提出，“形成以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。

港珠澳大桥是连通粤港澳大湾区的交通枢纽，如同湾区的脉搏。图片摄于珠海加林山。

今年2月，国家发展和改革委员会又发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。提出到2022年，我国都市圈同城化取得明显进展；到2035年，现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈，并要求放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚表示：“现在中心大城市的发展比较快，辐射范围早已超过自身的行政边界，在行政区划调整比较复杂的情况下，打造城市群和都市圈可以突破行政区划壁垒，把周边地区也纳入中心城市一起发展，包括交通、公共服务设施等领域，让中心城市和周边地区实现共赢。”

回顾我国波澜壮阔的城镇化历程，我国城镇化虽然取得显著成就，但进程远未结束，推动其继续向前稳步发展，仍前路漫漫、任务艰巨。

文章选自《凤凰品城市》2019年9-10月刊

来源：凤凰品城市

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原标题：《新中国城镇化七十年演变路径》