国研中心｜脱贫路上如何搭建人力资本之梯

因“在减轻全球贫困方面的实验性做法”，阿比吉特·巴纳吉、埃丝特·迪弗洛和迈克尔·克雷默获得2019年诺贝尔经济学奖。巴纳吉与迪弗洛合著的《贫穷的本质》一书对随机对照实验方法进行了深刻的阐释，并从服务对象角度出发讨论了“贫困陷阱”的缘由与解决之道，令人深思。

事实上，中国的扶贫减贫事业取得了举世瞩目的成就，为全球减贫事业贡献了中国方案。十八大以来我国的贫困人口从9800多万减少到2018年的1600多万，连续六年完成了每年1300万的减贫人数目标；按照国际经验，贫困发生率很难下降到3%以下，我国贫困率则在2018年底下降到1.7%。然而，实现2020年消除绝对贫困目标还面临三大挑战：一是深度贫困地区如何实现脱贫？二是脱贫后如何防止返贫，实现长期脱贫？三是消除绝对贫困后，如何未雨绸缪地应对2020年后新贫困问题？

笔者将基于《贫困的本质》一书的思考，从我国谁贫困，贫困为何难以摆脱以及应对贫困的政策建议三个方面进行阐述。

一、贫困现状

改革开放以来，我国农村贫困人口减少7.4亿人。2010-2018年间，贫困人口下降近1.5亿人，贫困发生率下降15.5个百分点。

表 1 按现行农村贫困标准衡量的农村贫困状况

资料来源：国家统计局农村住户调查和居民收支与生活状况调查。其中，2010年以前数据是根据历年全国农村住户调查数据、农村物价和人口变化，按现行贫困标准测算取得。

一半以上的农村贫困人口集中在西部地区。从贫困人口规模与占比来看，东中西部的贫困人口规模及贫困发生率逐年降低。西部地区农村贫困人口占全部农村贫困人口一半以上，占比呈上升趋势；而东部农村贫困人口占比呈下降趋势，中部地区占比在2016年之后稳中有降。从贫困发生率来看，2017年东、中、西部地区贫困发生率分别为0.8%、3.4%和5.6%，与2010年相比，2017年东、中、西部地区农村贫困人口分别减少2287万、4439万和6795万人，贫困发生率分别下降6.6、13.8和23.6个百分点。

表2 2010-2017年分地区农村贫困人口情况

资料来源：《中国农村贫困监测报告2018》

一老一小贫困发生率较高。分年龄组贫困发生率分布总体呈现两边高中间低的特点，老人和儿童贫困发生率相对较高。2017年0-20岁、21-40岁、41-60岁、61-80岁、81岁及以上农村人口贫困发生率分别为3.7％、3.2％、2.0％、4.3％、4.5％。其中，17岁及以下青少年儿童贫困发生率为3.9％，60岁以上老人贫困发生率为4.3％。

低教育群体贫困发生率相对较高，随教育水平降低，贫困人口发生率逐渐增高。2017年户主受教育程度为文盲、小学、初中的群体中贫困发生率为6.7%、4.7%、2.5%，户主受教育程度为高中及以上的群体中贫困发生率为1.4％。

农村健康程度较差的人群贫困发生率相对较高。从健康状况分组看，2017年身体健康的人群贫困发生率为2.9％；身体基本健康的人群贫困发生率为4.6％，身体健康状况较差的人群贫困发生率为6.3%。此外，数据显示因病返贫在诸多返贫原因中居首，约占农村贫困人口40%。

二、2020年后的新贫困

预期到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽、区域性整体贫困基本得到解决。届时绝对贫困得以消除，但贫困依然存在，2020年后的新贫困对脱贫与扶贫工作提出更大的挑战。

1.相对贫困与多维贫困持续存在。当前贫困线是按照满足最基本生存需求制定的，随着绝对贫困人口的大幅度减少，扶贫的目标不再仅仅是解决贫困人群的基本生存问题，理应包含贫困人口的发展问题。不断缩小区域内部以及区域之间的福利保障差距，建立相对贫困线标准,增强贫困人口自我发展的能力。相对贫困永远存在，其标准随经济社会发展将适时调整，减贫事业亦将永远持续。此外，收入是贫困退出的重要工具，是测度贫困的重要代理变量，但是并不能全面反映真实的贫困状况，未来减贫需要从多维视角识别贫困，考虑与就业、公共服务（教育、医疗卫生、社会保障）相关的社会贫困，与自然资源、生态环境相关的生态贫困。

2.动态贫困与脆弱性的贫困边缘人口应受到充分重视。一方面，贫困状态持续期具有较强惯性，贫困状态持续时间越长，贫困退出的概率越低、越不利于脱贫。贫困研究不能仅仅静态地关注同一时期贫困人口的规模大小，而应动态地研究贫困群体在不同时期脱贫、陷贫或持续贫困等贫困状态的动态变化过程，因而保障脱贫不返贫，长期的动态贫困是政策关注的重点。另一方面，随着经济发展，出现了越来越多的社会风险，比如市场的不确定性、环境恶化和不适当的政策都会使那些脆弱人群面临更大的社会风险，因此识别脆弱人群、采取有效措施降低其脆弱性对于减少贫困的发生和可持续发展具有重要意义。当前建档立卡贫困识别与帮扶政策，对很多处在贫困线之上、但对于容易落入贫困陷阱的贫困边缘人口关注不够。

3.防止农民工群体及其后代陷入贫困。一方面，在人工智能时代，文化水平不高的人面临着就业上的极大困境，尤其是占我国就业人口将近40%的农民工群体。2018年农民工监测调查报告显示农民工群体中72.5%为初中及以下文化程度，低于我国68.75%的平均水平。低文化农民工群体是非常难适应智能时代的脑力劳动，并且容易被替代，形成新的贫困群体；另一方面，农民工下一代面临教育困境，2014年农民工举家外出比例仅21.3%（之后没有公布），这意味着大多数农民工家庭存在着不同程度的留守儿童，隔代监管的困境和乡村教育的尴尬，影响农村儿童受教育质量；随迁儿童则处于夹心层面临本地升学（入园）难、费用高两大难题，公平的受教育权利受到挑战。

三、贫困为何难以摆脱：基于贫困陷阱的解释

贫困陷阱是指处于贫困状态的个人、家庭、群体、区域等主体或单元由于贫困而不断地再生产出贫困，长期处于贫困的恶性循环中而不能自拔。一旦掉进这种贫困陷阱，要想摆脱就困难重重。

贫困陷阱类似S形曲线，一开始很平坦，然后突然升起，之后又逐渐变平（见图1）。从对角线上来看，今天的收入等于明天的收入。对于处于贫穷陷阱地带的穷人来说，曲线低于对角线，将来的收入低于今天的收入，这就意味着，随着时间的流逝，这一地带的人会变得越来越穷，最终在N点陷入贫穷。由A1到A2，再到A3，如此顺延下去。对于那些起点在贫穷陷阱地带以外的人来说，明天的收入会高于今天的收入：至少从某种程度上来说，他们会变得越来越富。以B1为起点、顺着B2、B3延伸的箭头代表着这一盛势。

图1  S形曲线和贫困陷阱

资料来源：2019年诺贝尔经济学奖获得者阿比吉特·班纳吉、埃斯特·迪弗洛著，《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》，中信出版社，2018年9月。

贫困群体由于缺乏必要的资本而难以摆脱贫困，同时贫困又加剧了这个群体获得资本的难度，从而形成恶性循环与低水平均衡的“贫困陷阱”。贫困的脆弱性特征、贫困的代际传递与代内传递导致贫困陷阱风险的存在，对可持续脱贫形成巨大挑战。

贫困脆弱性特征容易造成脱贫后返贫，从而跌入贫困陷阱。贫困脆弱性指因不确定性冲击而陷入贫困的概率，发生的原因可能是没有建立起稳定脱贫长效机制或自然因素，特别是因灾、因病和因残返贫。建档立卡的数据统计，2016年-2018年返贫人数分别为68.4万人、20.8万人以及5.8万人，返贫人数在不断地减少，但返贫风险依然存在。

贫困的代际传递导致后代重复父辈的贫困，陷入贫困陷阱。经济资本、社会资本、人力资本、个人预期的代际传递导致了贫困的代际传递，具体体现为两方面：一方面是低收入群体的代际流动性更低。虽然2015年各个收入阶层的代际收入弹性均要低于1989年，表明我国的代际流动在好转，但是低收入群体的代际弹性仍明显高于中高收入群体，意味着低收入群体向上流动的机会更小（见图2）。另一方面是家庭背景等不可控因素导致的收入差距明显。农村居民31.67%的收入差距由机会不平等导致，高于城镇居民7.4个百分点；按照影响因素分解发现家庭背景可以解释农村将近1/5的机会不平等。贫困代际传递导致贫困人口的后代在健康与教育上的恶化，从而更容易陷入贫困陷阱。贫困的代际传递并非我国独有：美国政治学家帕特南的《我们的孩子》，描述了美国遇到的同样问题——相对贫困的代际传递，从而造成了美国社会的分裂。

图2 1989年与2015年不同收入分位点上的代际收入弹性

注：代际收入弹性越高表示代际流动性越低，反之亦然。资料来源：作者根据1989年与2015年中国健康与营养调查数据测算。

表3 机会不平等的影响因素分解

注：个体特征因素包括工作经验、性别、户籍、出生地；地区差异指按照居住省份分为东部、中部、西部三个地区；家庭背景包括父辈的教育、职业、政治面貌以及家庭的社会地位。

资料来源：作者根据中国综合社会调查2015年数据测算。

贫困的代内传递贯穿全生命周期，彻底摆脱贫困陷阱困难重重。贫困代内传递分为三个阶段（见图3）：

一是儿童早期发展受到环境制约。一方面农村贫困儿童由祖父母隔代抚养的现象普遍，看护人健康素养、知识水平不足导致家庭早期养育缺位；另一方面农村贫困地区有关儿童早期养育、学前教育的场地、设施、人力资源匮乏导致儿童难以享受相应的公共服务。有调查显示，某贫困地区未经过任何营养和教育项目干预的0-3岁幼儿的筛查结果发现可议率和异常率达到19%以上，而在上海，这一比率不到10%。贫困地区儿童存在不同程度发育迟滞、认知落后等问题。

二是早期人力资本积累不足降低后续学习效果，叠加贫困家庭融资约束下人力资本投资意愿低，导致贫困人口教育阶段的入学机会、学习质量与能力发展不均衡。

三是早期发展与教育阶段所获得的人力资本最终通过成年后在劳动力市场的表现获得回报，同时参与其他要素市场的互动来影响日后的收入。按机会不平等的生成渠道分解，城乡居民不可控的因素通过影响个体的受教育水平与就业机会进而间接导致的机会不平等分别占到20.65%和30.78%，农村内部不可控因素更大程度地通过影响教育与职业渠道来间接影响收入，进而最终形成贫困的代内传递。

上述分析说明为何低教育群体、低健康水平群体，亦即低人力资本群体的贫困率更高，也同时说明贫困儿童在不加以干预的情况下，未来将会面临严峻的贫困再生产，从而陷入贫困陷阱之中。

图3 贫困的代际传递与代内传递导致贫困陷阱

四、搭建人力资本之梯，提升贫困人口可持续发展能力，应对贫困陷阱

缺乏人力资本积累导致的贫困不可逆，未来扶贫与防贫工作应由事后干预转向事前干预,要更多、更早地投资于人。搭建人力资本之梯，提升可持续发展能力，确保贫困人口彻底摆脱贫困陷阱。

（一）摆脱贫困陷阱，需要搭建人力资本之梯

《贫穷的本质：我们为什么摆脱不了贫穷》指出有效解决贫困陷阱要满足三个条件：一是提供逃出贫穷陷阱的“梯子”，二是梯子放在正确的位置，三是穷人有动力踏上梯子。当前，我们急需前瞻性的社会政策，有效应对当前的深度贫困与未来的新贫困，保障贫困人口彻底摆脱贫困陷阱。阿玛蒂亚·森认为贫困不仅仅是收入低下，更是基本可行能力的剥夺，追求收入的最终目的在于运用实际收入而获得生活自由和福利，而穷人之所以穷,是因为他缺乏最起码的生存能力，即存在能力贫困，而权力贫困则是能力贫困产生的根本原因。基于森的能力贫困论，联合国开发计划署（UNDP）认为贫困不仅仅是收入不足，而是对人们的最基本发展机会和选择的否定——寿命、健康、体面的生活标准、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。森指出能力贫困的破解之道就在于提供公平的机会，塑造和提升个人的可行能力。

我国过去开发式扶贫、保障性扶贫取得了重大进展，在绝对贫困人口大幅下降后，未来减贫策略要由集中性扶贫治理转向常规性治理，同时构建稳定脱贫长效机制。对此，我们需要选择什么样的梯子？人力资本是提升个人能力的重要途径、在贫困的生产与再生产中起到关键作用，短期有助于减少疾病、营养不良的支出成本、提高家庭福祉，长期则有助于提高人的长远能力发展，为劳动生产率提升奠定基础，产生更高的社会价值与经济效益。提升人力资本理应成为脱贫、扶贫与防贫的重要举措之一，以缓解贫困的生产和再生产。

（二）如何搭建人力资本之梯最有效？

理论上来说，以诺贝尔经济学奖获得者Heckman为代表的学者认为人力资本的投资率随年龄的增加而递减，投资于学前阶段时回报率最高（见图4）。一是儿童早期是大脑和个人能力发展的机会窗口，儿童早期阶段健康与教育的欠缺对大脑的发展造成不可逆的影响，即俗话说的“三岁看大，七岁看老”；二是早期人力资本的形成与之后的人力资本有着很强的互补性，儿童早期发为将来获得健康、认知和非认知技能打下了基础；三是对儿童进行有效干预的影响有较长时间，越早投资，后续获益时间越长。

图4 海克曼曲线

资料来源：Carneiro, Pedro Manuel, and James J. Heckman. "Human capital policy." (2003).

在实践经验方面，发展中国家有条件的现金转移支付计划在提高健康和教育水平以及人力资本积累方面取得了巨大成绩。20世纪90年代中期以来，墨西哥政府开展的“机会计划”将传统意义的救助式扶贫转变为拓宽人力资本投资渠道，被证实在提高贫困人口人力资本方面卓有成效，并已跨越国家、地区界限开展试点。此外，哥伦比亚的“家庭行动计划”针对贫困家庭0-17岁儿童、尼加拉瓜“我的家庭-社会保护网计划”则针对0-13岁贫困儿童开展了教育、健康等方面的激励，这些计划的扶贫目标之一是通过改善儿童营养健康状况和教育水平，提升家庭的长期人力资本积累水平。国内的实践经验方面，中国发展研究基金会通过孕产妇及婴幼儿营养改善、早期养育与幼儿学前教育的干预试验，显著提高了干预群体的健康水平与教育水平。

人力资本之梯应搭建在哪？国内外理论与实践经验表明，应对贫困陷阱，应该尽快由事后干预转向事前干预，更多、更早地投资于人，尤其是开启儿童人力资本投入的良性循环，方能提升可持续发展能力，确保贫困人口彻底摆脱贫困陷阱。

（三）为贫困儿童搭建人力资本之梯，应对贫困陷阱

投资早期儿童发展是摆脱贫困陷阱最为有效的方式之一。当前我国贫困地区早期教育面临投入力度不足，在公共资源中占比低等问题，其中贫困地区3-6岁教育机会严重不足，0-3岁早教公共服务更是几近空缺。据估算，解决上述问题大致需要600亿资金，但对贫困儿童摆脱困境、实现社会收益与经济收益将是巨大的。建议政府将这部分经费纳入脱贫攻坚经费预算之中，或设立贫困地区儿童营养、健康、早期养育与学前教育经费纳入脱贫攻坚的专项扶贫资金，保障专款专用；同时鼓励社会力量以各种创新方式参与到儿童早期发展领域中，在贫困地区推广早期干预，打破“贫困—发育迟缓—终生贫困—代际传递”的恶性循环。

此外，搭建人力资本之梯解决了贫困儿童“有没有”的问题，还要增加贫困人口跳出贫困陷阱的内生动力。家庭或个人对人力资本投资的动力来源于投入成本与后期收入之间的衡量，成效最终体现在贫困群体因人力资本提升而获得的劳动报酬上，这就需要后续政策在两个阶段发力：

一方面在后续教育阶段，提供公平的教育机会，为“寒门出贵子”创造有利条件。一是完善对贫困学生的资助体系降低求学直接成本，同时建立对贫困学生家庭的补偿机制降低求学的机会成本；二是确立多样化的学校教育目标，克服学校教育的城市化和精英化倾向，通过探索中等职业教育改革，培养健康阳光、积极向上的新型技能人才。

另一方面在劳动力市场中，增加技能培训，促进就业公平。一是发挥政府和高校在促进贫困毕业生就业中的作用，为贫困毕业生搭建就业渠道，增加获得优质工作的机会；二是减少劳动力市场的分割，促进劳动力的自由流动，提高就业公平；三是增加贫困人口就业培训，提高可持续脱贫的技能。

（作者李莹系中国发展研究基金会助理研究员，本文发表时删节了注释及参考文献部分。本文观点不代表作者所在机构意见。）