央地财政关系的相机调整：一个均衡财政的视角

日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（国发〔2019〕21号，以下简称《方案》）。

《方案》呼应了中共十九大报告提出的“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“深化税收制度改革，健全地方税体系”的政策精神，在保持现有财力格局总体稳定的基础上，建立更加均衡合理的分担机制。此次《方案》也是在国务院《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（国发（2016）26号文，以下简称“26号文”）的基础上进一步研究和综合评估基础上作出的，是一个中长期的制度设计和框架性安排。

在目前的减税降费大背景下，宏观经济形势遭遇下行压力，地方税改革进程又相对较为缓慢，推出《方案》有利缓解地方政府财政压力并稳定市场主体预期信心，与此同时也能在制度设计上探索一个相对稳定的央地财政关系格局。《方案》还对部分税种的共享属性进行了局部调整，对地方税体系建设作出初步尝试。

减税降费引起的地方财源问题

《方案》主要涉及三个方面的政策措施，涉及全面营改增及减税降费之后的财源分配问题。一是保持增值税“五五分享”比例稳定。该项政策的意图是进一步稳定全面推进营改增试点以来中央和地方“五五分享”的分配格局，从过渡性的政策变为制度化的安排。26号文关于增值税分成的政策口径是2-3年内不变，此次《方案》给地方上明确了该政策口径的长期稳定性，给地方政府吃了“定心丸”。这也有利于引导地方因地制宜发展优势产业，鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能。

在推进营改增之前，营业税属于地方税而增值税属于共享税（中央75%，地方25%），营改增会造成地方财政受到较大影响，因此全面推开营改增试点后国务院又设定了2-3年的“五五分成”过渡方案，但当时的考虑主要是从纾解地方财政收入压力的角度来推行的。随着全面营改增试点的完成，从考虑政策的延续性和稳定性的角度出发，并在充分评估中央和地方财政利益的基础上，“五五分成”的框架方案也就此定型。

二是调整完善增值税留抵退税分担机制。在保持“五五”分担比例不变前提下，为缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库，以建立增值税留抵退税长效机制。这里有两层意思：一是保持中央和地方“五五”分担比例部分，也就是说，增值税分享和留抵退税承担机制相同，这是一个基本原则；二是地方上先行垫付35%的留抵退税，在后续结算过程中超过应分担的部分由中央财政兜底，这是一个技术处理。《方案》同时要求，合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基层财政压力。也就是说，此次改革的要点不仅在于留抵退税中央和地方政府的财政关系，而且关涉省以下地方政府的退税分摊机制。

三是后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。按目前的税种归属划分，消费税一直是中央税，虽然在业界也有一些关于是否可以作为共享税的争议，但基本上都是基于学术讨论。此次《方案》关于消费税征管改革主要涉及两个方面：一是部分消费品目消费税征收环节后移，即从初始端的生产（进口）环节后移至最终端的批发或零售环节，这种安排同时涉及到纳税地点和主管税务机关的调整，也让消费税的税源分配更加均衡。《方案》明确先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。二是改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上归属地方，确保中央和地方财力稳定。这种安排也比较符合我国在历来形成“存量不变，增量调整”的改革经验，既保障了中央财力总体稳定，又增强了地方财力的内生稳健。

如何充分发挥“两个积极性”

毛泽东在1956年4月25日的政治局扩大会议上发表《论十大关系》，阐述了要发挥中央和地方两个积极性，认为“两个积极性”要比“一个积极性”更好。自此，在新中国后续历次财税体制改革过程中，“两个积极性”都是处理好中央和地方财政关系的重要指导原则。另外，我国《宪法》第3条规定了中央和地方的国家机构职权的划分的原则，也即“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。1994年国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》提出，“正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长”，同时强调“既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。1994年分税制改革的目的在于充实中央财政的财力、增强中央财政的控制力，否则无法增加中央的宏观调控能力，发挥其管治影响力和“积极性”。基于此，在“两个积极性”原则下，中央依据宏观调控的正当性从财政收入中获得了更多的增量。

十八届三中全会启动了以“国家治理能力与治理体系现代化”为总目标的全面深化改革序幕，全会通过的《决定》在财税改革领域提出，“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”，“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，“建立事权和支出责任相适应的制度”。 这是中央文件中又一次提及“两个积极性”原则，并将其作为建立现代财政制度的主要目的之一。在事权和支出责任的具体区分上，《决定》还做了适当的归纳，并提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”以保障“两个积极性”。2015年中办、国办通过的《深化国税、地税征管体制改革方案》，更进一步强调了在税收征管层面继续坚守和贯彻“两个积极性”而非“一个积极性”。“两个积极性”主要包括两层意思：一是在没有非常明确的央地权限划分依据的情形下，从治国方略的角度提出提高中央和地方的行政绩效，“两个积极性”具有相当的指引功能；二是在这些年的治理实践来看，对中央和地方关系及其政府间财政关系的评价也是建立“两个积极性”基础之上。

若用一个可以提炼的原则来概括“大国治理”之道，则发挥“两个积极性”显然是比较合适的。“两个积极性”涵盖了中央政府宏观调控积极性、地方政府公共治理积极性以及央地关系最优联动积极性三个基本面向，它是中央政府与地方政府的角色个体积极性与角色互动积极性的综合体现，呈现了解决新时期财税体制改革特别是事权与支出责任划分的新思维。在减税降费的背景下，除了宏观税费收入的规模性调整，还有各税种和费用比例的结构性调整，还涉及中央和地方财政管理体制的系统性建构。虽然在大逻辑上讲，宏观政策上的减税降负政策会激励市场主体更多的创新活力和创新动能，但地方政府组织财政收入依然会受到相当的挑战。解决地方政府的“积极性”要靠两个方面的努力：一是减税降费后市场更加繁荣致使税基因此扩张并进而使得在税率降低的条件下税收收入仍能维持较小幅度的增长；二是因政策时滞、经济下行等原因，在相关效果未能在税收收入及时体现的情形下，需要中央对地方进行财政能力兜底。因此，《方案》着重强调，实施更大规模减税降费是应对当前经济下行压力的关键之举，调整中央与地方收入划分改革是落实减税降费政策的重要保障。

均衡财政理念与地方税体系建设

中共十九大报告关于深化财税体制改革的完整表述是：“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。”

概括起来，这三句话传达了后续深化财税体制改革的四个意思：一是加快建立现代财政制度，并且现代财政制度的重要内容是建立科学规范的中央和地方财政关系；二是中央和地方财政关系的建构目标是权责清晰、财力协调、趋于均衡；三是深入推动以绩效管理为基础的法治预算制度；四是推动以地方税体系建设为重点的税收制度改革。

十九大报告中关于深化财税体制改革的表述与十八届三中全会《决定》不同的地方，在于将中央和地方财政关系放在了更加重要和首要的位置。可以这样理解，只有建立了权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适合新时期市场经济体制的现代财政制度才算是真正建立起来了。

那么，如何理解这个“权责清晰、财力协调、区域均衡”的政府间财政关系呢？需要对这个目标的涵义特征理解清楚。首先，权责清晰是前提基础，就是要形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式。其次，财力协调是推进理念，就是要形成中央和地方合理的财力格局，为各级政府履行财政事权和支出责任提供有力保障。区域均衡是目标追求，就是要着力增强财政困难地区兜底能力，稳步提升区域间基本公共服务均等化水平。这三个要素统一在一起，就是当前和今后一段时间中央和地方财政关系改革的价值追求、客观选择和必由之路。而在这其中，地方税体系的重要性不言而喻。在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，科学确定共享税中央和地方分享方式及比例，适当增加地方税种，是减税降费背景下推动税制改革的重要举措。未来，中央将着力推动形成以共享税为主、专享税为辅，共享税分享合理、专享税划分科学的中央和地方收入划分体系。

财政是国家治理的基础和重要支柱。发展中大国的财政治理需要适应不同发展阶段的要求，充分考虑历史文化的惯性、要素禀赋的分布、行政体制的特性、地区发展的差异等因素，因地制宜地采取与我国建设现代化经济体系相适应的财税体制和治理模式。毫无疑问的是，均衡财政是未来我国财政治理的价值目标和建设主轴。无论是充分发挥中央和地方“两个积极性”，还是积极推动各地区基本公共服务均等化，都需要围绕均衡性、公平性和市场性的原则。《方案》在减税降费背景下提出，从形式上看是中央和地方财政收入划分的分配问题，或者是地方税体系建设的问题，但在实质上其实是均衡财政理念在财政治理中的深刻体现。结合《方案》的具体内容，不难归纳出均衡财政理念在其间的渗透和传递，一是保持现有财力格局总体问题，在规模上“做大”蛋糕；二是建立更加均衡合理的分担机制，在结构上“分好”蛋糕；三是稳步推进健全地方税体系改革，在品质上“做甜”蛋糕。

（作者王桦宇为上海交通大学财税法研究中心副主任）