寒竹：“国际秩序”与“世界秩序”的博弈与中国的位置

引子

如何理解当今世界正处于百年未有之大变局？到目前为止，已经有许多文章进行论述，但大多是从中国崛起对世界格局的影响来谈这个变局。这有一定道理，但并不全面。确实，中国的高速成长引起了当今世界经济政治格局的重大变化，但是，中国的崛起并不谋求推翻现有的国际秩序。中国政府认为，现行国际秩序并不完美，并不公平，需要改革，但坚决反对把现有国际秩序推倒重来。中国政府多次重申要坚定维护现有国际秩序。

如何理解当今世界正处于百年未有之大变局？到目前为止，已经有许多文章进行论述，但大多是从中国崛起对世界格局的影响来谈这个变局。这有一定道理，但并不全面。确实，中国的高速成长引起了当今世界经济政治格局的重大变化，但是，中国的崛起并不谋求推翻现有的国际秩序。中国政府认为，现行国际秩序并不完美，并不公平，需要改革，但坚决反对把现有国际秩序推倒重来。中国政府多次重申要坚定维护现有国际秩序。

与中国维护现有国际秩序的立场相反，美国一方面指责中国是改变现有国际秩序的“修正主义者”，另一方面却不断挑战现有的国际秩序。美国的大量“退群”和推行单边主义，美国总统特朗普对联合国和WTO的猛烈抨击，都显示出正是美国在试图改变现有的国际秩序。所以，世界百年未有之大变局不能简单地解读为中国的崛起在瓦解现有的国际秩序，而应当解读为中国的和平崛起引起了具有霸权心态的美国严重的不适应，美国为了阻止中国的崛起，不惜改变现有的国际秩序以维护其霸权利益，世界秩序为之发生动荡。这才是百年未有之大变局的实质。在具体展开演讲之前，先澄清一下概念。为什么这个演讲题目是动荡中的世界秩序，而不是国际秩序？

众所周知，在谈到现实世界的基本秩序时，无论学界还是政界都倾向于使用国际秩序这个概念，而较少使用世界秩序。在很多时候，人们是使用国际秩序这个概念来表述现实的世界秩序。比如，美国兰德公司在 2018 年 5 月发布了《中国与国际秩序》，这份报告实际上是把国际秩序当作现代的世界秩序。有的学者也会使用世界秩序这个概念，比如基辛格在 2014 年写了一本大部头的书，书名就叫《世界秩序》。但在这本书中，基辛格是把世界秩序界定为一种应然的概念，一种人类理想，即某个地区，或某个文明，或某些国家把自己认可或推崇的世界秩序的理念当作放之四海而皆准的理念，而国际秩序则是对这种普世理念的应用。由于关于世界秩序的理念实际上都来自某个文明、某个地区或某些国家，从未被世界所有国家所接受，所以基辛格认为世界秩序在现实中从来没有存在过。这本五百多页的书实际上是在讨论世界秩序何以可能？世界秩序如何才能建构？

当然，也有学者认为这两个概念根本没有区别，比如朱云汉教授写了一篇《重构中的世界秩序与中国国际担当》，虽然使用了世界秩序一词，但在文中，国际秩序和世界秩序这两个概念交替使用，基本上是同义语。

但实际上，这两个概念是有差异的，而这个差异并不是像基辛格讲的那样，是应然与实然的区别。世界秩序客观上是存在的。只要由各个国家组成的世界存在，这个世界有着某种秩序，至于这种秩序是否完美，是否公正，是否有效，则另当别论。这两个概念的差异在于，国际秩序具有特指性，有着明确的内涵和外延，而世界秩序更为宽泛，涵盖了国际秩序。一般说来，现代国际秩序是特指二战后建立起来的国际体系，大致包括三个部分：一个是联合国系统；一个是国际经济机构，包括世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等；再有就是世界各地的区域性组织，比如欧盟、东盟等。正是由于现代国际秩序是特指二战后建立的国际体系，所以中国政府坚决反对推翻这个体系。

但是，在现实中，二战后建立的联合国等国际体系并不等于整个世界秩序。在现代国际秩序外，西方大国仍然一直在沿用有着数百年历史的国家间同盟，比如北约和大大小小的军事同盟、政治同盟。这些同盟虽在现代国际体系之外，但仍在对世界发生着深刻的影响，比如北约对科索沃的战争，美英法等西方国家对利比亚和叙利亚的战争等。

简而言之，现代世界秩序实际上由两个部分共同构成：一个是战后建立的以联合国为核心的国际体系，即现代国际秩序；另一个是西方国家建立的各种大小不同的政治军事同盟形成的其他秩序。前者虽为世界秩序的主要框架，但这个框架外的各种同盟仍然现实地构成世界秩序的一部分。当前世界秩序的动荡正是由于以联合国为核心的现代国际体系遭受了严重挑战，而美国正在用单边主义和各种同盟来弱化或边缘化现有的国际秩序。这是当今世界秩序动荡的根源。

一、美国挑战现有国际秩序

谁在挑战现有国际秩序？美国指责是中国，把中国称为“修正主义”，就是指中国在修正现有的世界规则。但事实上，挑战现有国际秩序的恰恰是这个秩序的主要构建者美国。自特朗普进入白宫以来，摆出一副回到“孤立主义”状态的架势。一方面，特朗普反复向美国人保证要实践他“美国优先”“使美国再次伟大”的竞选诺言；另一方面，则开始了一系列的“退群”行动，即相继退出各种国际组织和双边或多边条约：

2017 年 1 月 23 日退出跨太平洋战略经济伙伴关系协议（TPP）；

2017 年 6 月 1 日退出联合国《巴黎气候协定》；

2017 年 10 月 12 日宣布退出联合国教科文组织（决定于 2018 年 12 月 31 日生效）；

2018 年 5 月 8 日退出获得联合国批准的伊朗与伊核问题六国（美国、英国、法国、俄罗斯、中国和德国）2015 年达成的伊核问题全面协议；

2018 年 6 月 20 日，退出联合国人权理事会；

2018 年 10 月 17 日，退出万国邮政联盟；

2018 年 10 月 20 日，退出《中程导弹条约》。

特别引人关注的是美国对世界贸易组织和联合国的攻击：

2018 年 8 月特朗普表示：世界贸易组织多年来对待美国“非常糟糕”，让美国处于非常不利的境地，需要“改变它的做法”。如果它不“洗心革面”，美国就退出。他还指责世界贸易组织的协议是“史上最糟糕的贸易协定”。

2018 年 9 月特朗普在联合国大会的发言中指出：“美国是世界上最大的一个捐助国，但很少有人给予美国任何回报，因此美国正在认真审视其对外援助”，美国必须“要让联合国更有效、更有问责性”。

人们越来越困惑，所有这些国际组织及条约都是当年在美国的倡议和主导下建立与签订的，这到底是怎么回事？美国为什么要挑战自己主导创建的战后国际秩序？在回答这个问题之前，先看看现有的世界秩序是怎样形成的。

二、近代国际体系的形成

威斯特伐利亚体系。17 世纪上半叶。欧洲发生了一场由神圣罗马帝国内战演变成的大规模的王朝国家混战，史称“三十年战争”。卷入这场战争的有象征神圣罗马帝国的哈布斯堡王朝及德意志境内的天主教诸侯国和新教诸侯国，西班牙、瑞典、波希米亚、丹麦、荷兰、法国、苏格兰、英格兰、奥地利、巴伐利亚、萨克森等诸侯国。最后以奥地利的哈布斯堡王朝战败并于 1648 年 10 月签订《威斯特伐利亚条约》而告结束。

这场混战实际上没有彻底胜利的国家，而是形成了一种战略均势。

三十年战争和《威斯特伐利亚和约》的签订标志着三个历史起点：

一是近代民族国家的形成和世界近代史的开始；

二是民族国家间战略同盟的形成；

三是以战略均势为基础的欧洲秩序形成。

世界由民族国家组成；民族国家因利益冲突组成不同战略同盟；国家间、同盟间的秩序由战略均势维系。战略同盟是近代以来欧洲民族国家冲突采取的主要形式，谁拥有强大的同盟，谁就可以免于失败。在人类历史上，只要是多国林立，就一定会因为相互冲突而形成不同联盟。中国2000 多年前的春秋战国时期有着众多各诸侯国间结盟的事例。在多国林立并有着利益冲突的世界，哪个国家没有同盟或同盟很弱小，就有可能在国际冲突中失败。通常，国家间的冲突最终表现为同盟间的冲突。17 世纪中叶以后，国际政治事实上进入同盟时代。

国家间联盟奉行的国际政策是战略均势。同盟时代如何维系世界和平？如果同盟间的力量对比悬殊，必然导致强大的同盟征服弱小同盟。为了避免战争，维系同盟间力量的平衡是最重要的，近代以来一直到二战结束，战略均势一直支配着国际政治，各个联盟之间保持着大体上的力量均衡。

1789 年法国大革命的影响强烈冲击欧洲，而拿破仑称帝后革命力量席卷全欧，欧洲政治失去平衡。为了重建欧洲的力量平衡，欧洲君主国家一共组织了 7 次反法同盟。终于在 1815年把法国打回原形，把拿破仑流放到了圣赫勒那岛。英、俄、奥、普、葡、法、瑞典七国在1815 年 6 月 9 日英签署了《维也纳会议最后议定书》。欧洲再度回到国家间联盟的均势平衡。

1815 年，奥地利的梅特涅主导的“维也纳体系”和“神圣同盟”在欧洲形成，这个均势体系大致维系和平到第一次世界大战前夕，大约有 100 年之久。这期间尽管有欧洲大革命和普法战争，但总的说来和平还是主流。在这 100 年间，人们把维系战略均势看成是防止战争的主要方式。

但是，均势理论有着致命缺陷。由于保持均势的每一方为了自身安全都希望在均势中保持相对优势，结果形成相对优势的攀比，军备竞争和误判不可避免，而误判通常会引起战争。一战的爆发是均势理论失败的典型案例。大战前同盟：德国、奥匈帝国、意大利的“三国同盟”和“法俄同盟”对峙，为了保持欧洲战略均势，英国在 20 世纪初分别与法国和俄国签订协约，两大军事同盟形成。1914 年 6 月 28 日，奥匈帝国皇位继承人斐迪南大公在塞尔维亚被刺，各个同盟国为了保证自己不处于战略劣势而开始战争升级：7 月 28 日，奥匈帝国对塞尔维亚宣战；7 月 30 日，俄国宣布对奥匈战争总动员；7 月 31 日，法国宣布对奥匈战争总动员；8 月 1 日，德国对俄国宣战；8 月 3 日，德国对法国宣战。这时俄国沙皇尼古拉二世给英国国王乔治五世写了一封信，以战略均势失去平衡的理由要求英国参战，协约国与同盟国两大新的同盟形成，最后酿成欧洲大战。战争以同盟国失败而结束。第一次世界大战的爆发被视为战略均势理论的破产。

三、现代国际秩序的建立——集体安全概念与全球性国家组织的产生

在第一次大战还未结束时，人们就开始反思，如果说均势理论不能防止战争，那么人类应当采取什么样的方式来防止战争呢？曾经当过普林斯顿大学校长的美国总统伍德罗 • 威尔逊提出了著名的“十四点”，这个想法影响了世界一百多年。直到今天，世界秩序仍然受益于威尔逊的思想。1918 年 1 月 8 日，在第一次世界大战接近尾声时，威尔逊总统在对国会所发表的著名演说中提出十四点，认为这是促进世界和平的“唯一”可行的计划，其中最后一点是根据旨在国家不分大小、相互保证政治独立和领土完整的特别盟约，设立国际联合机构，用一个全球性的国际组织来维系和平、防止战争。这一设想得到众多国家的支持。集体安全这个概念从此产生。

国际联盟成立于 1920 年 1 月 10 日，总部设在日内瓦，后来发展到 58 个成员国。中国于1920 年 6 月正式参加。但是，美国作为国联最早的倡议者，最终却没有参加。威尔逊总统呼吁欧洲接受他的国联倡议，而欧洲也确实接受了。但威尔逊的主张在自己国家却令人意外地严重受挫。威尔逊带病在美国各州旅行演讲他的国联主张，也以总统身份提出参加国联，但美国参议院最终拒绝批准威尔逊的主张。

参议院共和党领袖洛奇为了反对美国加入国联在国会发表演说：“美国不能为了维护世界和平而削弱自己。不能使我们的主权从属于别的国家。……我们必须首先考虑到美国。”1920年 3 月最后表决中，参议院以 53 对 28 的多数否决了参加国联的议案。我们可以发现，洛奇当年讲的这段话跟今天美国总统特朗普讲的话何其相似。

许多事实证明，集体安全比战略均势有更多优点。但当时很多人没有意识到，集体安全需要一个根本性的支柱，这就是大国的支撑。没有大国支撑，集体安全就是沙滩上的建筑，随时都会崩溃。所以，美国没有参加国联，给国联埋下了崩溃的种子。

问题是，大国真的这么重要吗？我们来看看历史事实。

从 1920 年成立开始，国联在防止战争问题上还是发挥了积极作用，因为尽管美国没有参加，欧洲、日本等世界大国仍然支撑着国联运行。1931 年“九一八事变”后，国联组织了调查团，对日本在中国的侵略行为进行调查。1933 年 2 月 24 日，国联大会以 42 票赞成，日本 1 票反对，通过了 19 国委员会关于接受《李顿调查团报告书》决议，重申国联不承认伪满洲国。

但是，日本的反应预示了国联在后来的崩溃。在国联通过《李顿调查团报告书》后一个多月，日本于 3 月 28 日以抗议该报告书为由，宣布退出国际联盟，国联的调查报告书实际上成

了一纸空文。日本的退出使国联的权威受到严重挑战。

紧接着，德国于 1933 年 9 月 19 日退出国联。

意大利于 1937 年 12 月 12 日退出国联，成了压倒国联的最后一根稻草。当几个大国都退出或被迫退出国联后，国联基本瘫痪了。二战的历史彰显，战争的结束并非靠集体安全组织，而是靠传统的战略同盟：同盟国打败了轴心国。中国是当时同盟国的成员，也是二战的战胜国。这是今天中国坚持维持二战后国际秩序的主要原因。

国联失败的原因很多，但最根本的是缺乏大国的支持。美国没有参加，而退出的日本、德国和意大利都是当时的大国。国联虽然是在 1946 年正式解散，但实际上在 1937 年意大利退出后就基本名存实亡了。

从国联的失败可以总结出以下几点：

一是集体安全和全球性国际组织确实有一定价值，但国家同盟之间的均势仍对世界和平发生影响。全球性国际组织与国家间的战略均势实际上互为表里，全球性国际组织的产生并未取代国家间联盟。二战后，一方面，大国筹建了联合国，但与此同时，大国间的政治联盟、经济联盟和军事联盟在世界秩序中仍然扮演着重要的角色。战后的两大阵营、北约与华约、关税总协定和苏东集团的经互会依然彼此对立。

二是大国力量是全球性国际组织的根本支撑。没有大国支撑，集体安全、国际组织就是虚幻的木偶。

三是集体安全体系，或全球性的国际组织必须要满足以上两个条件才能有效工作，国际组织的立场倾向只有跟大国利益基本重合才能有效发挥作用。国联失败之后，任何新的集体安全组织都必须满足这两个条件。

基于国联失败的教训，二战中获得胜利的同盟国在建立新的集体安全体系时赋予大国高于一般国家的特权，以防止大国退出联合国，于是联合国给安全理事会设立了拥有否决权的五个常任理事国。

由于联合国的运行远较当年的国联有效，由于世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等国际机构运行良好，人们常常忘记了这些国际机构赖以生存的前提和基础，想当然地把这些国际组织看成是一个个权力有限、遵循多数成员国意志的世界“准政府”，对这些国际组织赋予了很高的公共性，而忽略了在这些国际组织背后的大国力量。半个多世纪以来，这些世界组织之所以能够运行，是因为满足了以上两个条件：第一个是美国在这些国际组织中拥有特权；第二个，也是更重要的，是这些国际组织在大多数时候跟美国和其他西方大国的利益基本一致或基本重合。

事实上，在第二次世界大战之后，世界上虽然建立起了新的集体安全体系和国际经济组织，如联合国、世界银行、国际货币基金组织及世界贸易组织等，但这种国际性与公共性只是一种表面现象。每个国家在联合国、世界银行、国际货币基金组织及世界贸易组织中的地位并不平等，公平原则仍然欠缺。从本质上看，当今国际事务仍是大国政治，大国力量的平衡仍然是世界和平与稳定的基石。离开了大国，现有国际秩序很难避免崩溃，很难避免重蹈国联失败的覆辙。这也是中国政府认为现有国际秩序需要改革的主要原因。

四、现代国际秩序 VS 西方各国的战略同盟

通过以上对战略同盟、战略均势、集体安全和相关国际组织的历史追溯与本质分析，对美国今天的“退群”就会有比较清楚的理解。美国今天之所以退群，是因为：

第一，随着发展中国家的兴起，战后美国主导的国际秩序，联合国、世界贸易组织和一些相关国际组织的走向逐渐与美国的霸权利益相背离。中国在全球性国际组织中的影响越来越大，这是美国不满这些国际组织的主要原因。

第二，美国感觉到中国的崛起正在改变世界力量的平衡，国际均势正在朝着有利于中国而不利于美国的方向发展。由于美国历来奉行国家间结盟的政策，因此习惯于用冷战时期的结盟思维来理解和界定中国的国际政策。中国与发展中国家的合作、中国的一带一路倡议，常常被美国理解为中国试图联合其他国家来挑战美国在世界上的权威。但是，美国“退群”是否意味着回到“孤立主义”？根据上面对二战后建立的国际秩序的分析看，全球性国际组织瓦解，世界重回无秩序的“同盟时代”的可能性很小，因为现有的全球性国际组织跟创建这些国际组织的大国，特别是美国仍有相当程度的利益重合。一句话，全球性的国际组织对美国来说还有很大用处，美国不太可能弃之不用。随着美国在全球的支配力量下滑，美国对现有的全球性国际组织，包括联合国、世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织等机构的支配和主导力量会越来越弱，美国的不满也会越来越强烈。所以，美国在未来很有可能采取两个行动：

第一，利用现有的实力和西方盟国的支持，对现有的全球性国际组织进行所谓的“改革”，迫使这些组织重新回到过去。美国的这种行动逆历史潮流而动，注定了无法成功。由于中国经济实力正在接近或将超过美国，美国很难有机会再度在全球性国际组织中重建自己的霸主地位。

一句话，联合国、世界贸易组织等美国主导建立的全球性国际组织已经无法回到过去，美国也无法恢复过去的霸权。但现有的国际经济体系毕竟是资本主义的经济体系，中国在这些国际组织中与西方大国的博弈将会成为常态。比如最近一些西方国家撇开中国商讨如何改革世界贸易组织，而中国最近放弃在世界贸易组织申诉自己市场经济地位，都说明了中国在世界贸易组织这样的国际组织中与西方国家的博弈并非一帆风顺，矛盾是长期存在的。

第二，在无法改变现有国际秩序跟美国的国家利益日益背离的情况下，美国全球战略可能采取“双轨制”的国际战略：一方面，美国继续参与和维持现有的全球性国际组织，尽可能使美国的国家利益在这些国际组织中得到最大化，尽可能保持或者重新恢复美国在这些全球性国际组织中的霸权地位，美国虽不能把这些组织拉回到过去，但也不让其滑得太远。另一方面，美国会再度拾起一百多年前西方世界流行的“战略同盟”政策，强化美国在世界各地的双边或多边盟国组织，包括经济同盟、政治同盟和军事同盟，而且可能建构一些新的双边或多边国家同盟。从现实情况看，第二种选择事实上已经在推进。

在 100 年前，人类社会在经历了战略同盟引发大规模战争的惨痛经历后，开始建构全球性国际组织来协调各个民族国家的利益。在付出了数千万人生命的第二次世界大战结束时，建立了以联合国为基础的世界秩序。但随着中国在全球性国际组织中的力量越来越强大、影响越来越大，以美国为首的西方大国可能会再度用战略同盟来重塑世界秩序。现代国际秩序与西方各国战略同盟的博弈在未来将会日益明显。

最后我想给出一个简要的结论：

第一，世界秩序实际上由两个部分构成，一个是以联合国、世界贸易组织为代表的全球性国际组织构建的现代国际秩序。对于这个体系，中国的立场是：现代国际秩序不完美，需要进行以公平为导向、以共赢为目标的改革，但绝不允许把现有国际秩序推倒重来。构成现实世界秩序的另一个部分是西方国家建立的各种经济、政治和军事同盟。中国对世界秩序的认识一定要看到这两个方面。切忌把二战后建立的现代国际秩序看成是全部世界秩序，而忽略西方各国建立的各种政治军事同盟。

第二，美国“退群”或抨击自己主导建立起来的全球性国际组织的根本原因是自身实力衰落的本能反应，是对这些国际组织逐渐背离美国国家利益的战略调整。但是，美国的“退群”和单边主义不可能一条路走到底，美国也不可能关起门来成为孤家寡人。全球性国际组织产生的基础和本质决定了大国仍是这些组织的主要支撑，朝未来看，这些国际组织也不太可能完全背离大国的根本利益，不同国家间也难以做到真正的平等。切忌轻易根据一些美国政客的个人言辞来断言美国会退出现有国际秩序。

第三，现有的国际组织和国际秩序存在问题与缺陷需要改革，但却不容颠覆或推倒重来。中国作为一个大国，在现有的国际组织中占有举足轻重的地位，保持现有国际秩序仍然符合中国的最大利益。可以预期，中国在现有国际体系中与以美国为首的西方国家的利益博弈将会是长期的，有时还会非常激烈。如何在现有规则与国际秩序中维护自己的利益，如何团结大多数发展中国家一道对现有国际秩序进行以公平为导向、以共赢为目标的改革尤其显得重要。

第四，美国及其盟国有可能在世界事务中采取维系全球性国际组织的存在，并强化国家间战略同盟的“双轨制”，即在维系现有国际体系的同时，重新强化双边或多边的经济同盟、政治同盟和军事同盟。中国一方面要在现有国际组织中维护和争取自己的最大利益，跟美国和其他西方国家博弈；另一方面，还需要在这些国际组织外，跟西方国家间的国家同盟进行经济、政治甚至军事上的博弈。这对长期奉行不结盟政策的中国来说是一个不同于过去，但更加不稳定的国际环境，中国需要制定新的发展战略以对应变化中的世界秩序。

（本文转自：《东方学刊》2019年第三期；时政国关分析）

作者简介：

寒竹，复旦大学中国研究院研究员，上海春秋发展战略研究院研究员。

本期责任编辑：孙夏媛