美国自由贸易区：“围网的中立地区”

美国利用自由区战略促进其贸易和制造业发展由来已久，其中开放度最高的是对外贸易区。与新加坡一样，除了对外贸易区，美国还有出口加工区和保税仓库等类型。本文限于介绍对外贸易区。

对外贸易区有主区（General-Purpose Zone）和分区（Subzone）之别。主区通常由土地所有人（如港务局）申请设置，供仓储业及物流业企业进驻使用。分区是专门响应单个企业申请和使用而设立，区内企业通常是从事大型制造加工业或物流业，所有厂房设备均须由该企业提供和承担。分区可以设在主区内。根据美国海关及边境保护局（CBP）的记录，截至2019年9月，美国共设立了300个主区（其中活跃的有177个）和大约600个分区，遍布各州。由于向联邦政府申请和获批对外贸易区十分容易，不活跃对外贸易区也可能被终止或者取消，因此美国对外贸易区董事局会定期更新对外贸易区数目和名单。

美国对外贸易区设立的构想源自应对经济大萧条。1930年，美国政府通过了“斯穆特-霍利关税法”，一时间2万多种进口商品面临高额关税，美国平均关税一度高达60%。主要贸易伙伴纷纷对此进行报复，可以说“斯穆特-霍利关税法”将美国经济拖入大萧条，国家贸易状况跌落谷底。在这样的大背景下，设立对外贸易区，推动自由贸易尤其是出口贸易被确立为其主要功能。其政策安排首先是尽可能降低贸易成本，主要吸引大型制造企业和仓储企业进驻，以达到振兴美国的就业和经济增长的根本目标。

美国业界和政府对对外贸易区战略实施效果的评价极高。例如，长期的实践证明，这一制度安排为私营企业“提升国际贸易、吸引外国投资、创造高薪工作岗位、可持续发展的就业岗位”提供了机会，有效提升了美国制造业竞争力、增加就业和促进出口，是美国“最有效的政策性工具之一”（Bolle & Williams，2012）。显然，美国对外贸易区的战略意义“与时俱进”。如今，在美国商务部国际贸易管理局的官网上赫然写道，“对外贸易区通过削减经营成本，有助于公平竞争和提高美国企业竞争力。”

美国自由贸易区的基本法律属性被界定为“围网的中立地区”。对外贸易区构想由纽约州议员Emmanuel Celler于1934年创造性提出，Celler因此被尊为“美国对外贸易区之父”。Celler确立了美国对外贸易区应是“围网的中立地区”和具有“准公共品”属性，这样的基本属性被遵循至今。

美国对外贸易区法律体系相对完善，由《对外贸易区法案》（全称为关于在美国进口港建立、经营和管理对外贸易区，促进和鼓励国外商业以及其他目的法案）、《对外贸易区条例》、《海关与边防局条例》和对外贸易区“特别立法”构成。《对外贸易区法案》明确规范对外贸易区管理运行体系，规定区内可以从事的业务及申请设立条件，封闭管理和必须且只能雇用美国工人。“特别立法”的含义是授权经营者立法或者为经营者单独立法。如果由公共公司和非营利公司申请设立对外贸易区，申请人必须得到所在州立法机构授权立法的支持；如果由私营公司申请，所在州立法机构需要制定一项以该公司命名的特别法案（周阳，2015）。

美国对外贸易区由对外贸易区董事局（U.S. FTZ Board）负责。由于董事局由美国商务部长和财政部长这两个部长组成，对外贸易区实际上须接受美国商务部和财政部的共同监管。与新加坡类似，美国对外贸易区是准公共品，所有权与经营权分离，但是权力边界划分得更加清晰。对外贸易区董事会拥有设立审批权，授权特定生产活动和负责一般监管；海关核准对外贸易区的启用；主区所在港务局承担着管理、开发、基础设施建设和维护等工作；企业负责经营运行，并向使用者明码标价地提供服务。公共或私人企业都可以申请设立和经营对外贸易区。

美国对外贸易区实施全面税费优惠。主要措施包括：区内商品豁免关税、消费税和一部分州税；延迟纳税，只有商品在进入国内市场才需缴纳相关税收；政府合同以及军用合同所涉进口货物100%免税；7天24小时随时通关；简化的进出口程序，贸易商不必走完全部通关程序，行政限制降至最低及最简手续；周报关制度，即一次提交一周通关的申请，按次收费（最多为485美元/次）；没有进口配额限制，一旦配额开放，区内商品可以第一时间通过海关进入国内消费市场；不需要原产地标志；对国内市场开放；免除库存税；国外商品享受国民待遇；提供优惠的港口维护费和保险费用；商品可以在区内无限期存放，并且在不同对外贸易区之间可以自由流转，继续享受区内税费、政策和通关等各种优惠或便利政策；破损商品和区内商品维修服务免税等；美国海关和边境局负责安全保护如防盗之类。值得一提的是其“倒置关税”制度，即允许区内制造产品进入国内市场面临关税时可以选择原料和成品中较低的税率，以最小化对外贸易区制造的关税负担。

相对于国内市场，美国对外贸易区为区内投资和金融等活动提供优惠政策和宽松的监管。具体措施有：放宽或取消对银行存款利率的限制；减少或取消对银行贷款规模的直接控制；允许更广泛的业务交叉；允许更多新金融工具的使用和新金融市场的设立；放宽对外国金融机构经营活动的限制及对本国金融机构进入国际市场的限制；外汇兑换自由、资金出入和转移自由；投资自由、不限制经营的方式，等等。

与新加坡类似，美国对外贸易区监管理念的核心在于：实行备案制，充分信任入区企业的自律性，而对违法者处置严厉甚至使其破产。美国海关对对外贸易区的监管关注点也是企业仓库。货物可以储存、试验、修理、清洁、处理、废物利用、取样、混合、毁损，重贴商标；也可以加工、展出、制造；还可以在同一对外贸易区内或者不同区之间自由移动。一般情况下，对外贸易区内的企业（生产企业、经营企业）须向海关申报货物情况，海关有权对仓库存库和有关账目随时进行查验。海关会想方设法与自贸区内企业开展融洽而且密切的合作，例如从对外贸易区设立之初就会参与到相关规划和开发工作过程中，委派长驻关员为自贸区企业提供帮助和指导。

美国对外贸易区禁止进出口和经营烟草、酒精和军火等可能危害公众安全的商品。

(本文得到国家社科基金项目（17BGJ025）和2019年上海市哲学社会科学规划课题智库专项后期（2019TFB008）资助，作者文娟为上海对外经贸大学自由贸易港战略研究院副院长)