中国家庭︱上海普惠性托育点婴幼儿托育服务调研报告

关于普惠性托育点，目前尚无明确官方文件的定义。

2018年上海市“1+2”政策文件中将托育机构界定为在本市行政区域内，由社会组织、企业、事业单位或个人举办，面向3岁以下尤其是2-3岁幼儿实施保育为主、教养融合的幼儿照护全日制、半日制、计时制机构。同时把托育机构划分为三种类型：营利性托育机构、非营利性托育机构、免费福利性托育点。

2019年上海市在政府实事项目中将之前提出的“社区幼儿托管点”改为“普惠性托育点”，这是对“1+2”文件相关政策导向的落实，是基于现实需求提出的新概念。

普惠性托育点是承载普惠性托育服务的重要载体，它不仅包括“社区幼儿托管点”，还包括各种以社区为支点开办的托育机构，如依托原有的社区服务中心、社区福利院等开办的托育点、民办幼儿园延伸的托育点、社区家庭内的小型托儿所等，他们强调公益性、便捷性和广覆盖，突出低价格。

本次调查的研究对象主要是普惠性托育点，尤其是政府实事项目下的普惠性托育点。

普惠性托育点的主要问题

政府与家长对托育点的定位不一致

主要体现为：托育需求规模与招生规模、托育内容需求与供给方面。

目前社会现存的托育点所能满足的婴幼儿人数在2万名，而这个数量是目前整个社会需求的十分之一。普惠性托育点的优势之一就在于其位置，街道也鼓励在百姓家门口多设点。但如前所述，在我们所实地调研的普惠性托育点中，普遍招生规模较小，部分托育点仅招收十几名孩子。一方面，一部分托育点已经饱和，许多幼儿还在“排队”入园，另一方面，部分托育点按照“1+2”文件整改，延后中断了运营时间。

从社区用地规划角度来说，“1+2”文件对托育机构的建设、规划、选址等做了详细规定，但当前除新建住宅区外，绝大多数社区用地已经饱和，在实际托育点建设中，场地的选择面临重重困难。

根据“1+2”文件要求，托育机构建筑面积不低于360平方米（只招收本单位、本社区适龄幼儿且人数不超过25人的），我们调研的托育点大多数刚刚超过文件要求的最低标准线。

在已完成建设的45家社区幼儿托管点中，仅有16家能够在上海市3岁以下幼儿托育服务信息管理平台查询到。这意味着尚有29家完成建设的托育点还没有最终完成申办流程。

在托育内容上，政府与家长之间有着明显的供需落差。如前所述，普惠性托育点的托育内容主要以生活照料为主，这与政府对他们的要求基本是一致的。如两位托育点的负责人告知我们：

“不管妇联、教委还是我们院方，对小朋友的课程（内容）都是没有要求的……主要以生活照料为主，根据小朋友们的生长发育来。”

“教委关于普惠性托育点的六本书，其实是以游戏为主，比如说让孩子去认识颜色、数字，还有一些逻辑思维，然后大部分还都是生活习惯方面的：做、吃、睡等，然后听老师指挥，培养规则意识。”

但是家长对于托育内容的期待却不仅限于日常生活照料。在问卷调查中，有21%的家长是因“课程内容”而选择将孩子送到普惠性托育机构；在托育点哪些方面还需要完善的回答中，选择“课程内容”的比例最高。从我们的实地走访中，托育机构负责人的描述也与问卷调查结果相吻合：

“现在家长需求更高，他们觉得孩子在托育机构需要学东西，否则有爷爷奶奶照顾孩子啊。大部分家长都有这个意识，让两岁的孩子开始接触幼儿园的生活，去学点东西。”

之所以会形成托育服务内容供需不匹配，主要是源于政府与家长对普惠性托育点定位不一致。

政府部门是将普惠性托育服务作为一项“兜底”的社会政策，即基本民生项目来对待，比如面向具有刚性需求的家庭招生，即没有时间照顾孩子的双职工家庭，或是无法承担孩子托育支出的低收入家庭。这样的定位决定了普惠性托育机构的托育内容是以生活照料为主，为幼儿父母分担照顾压力。

资金与人才欠缺

政府对普惠性托育点建设的高标准、严要求意味着其前期建设资金投入非常大，尽管部分托育点建设场地有限，建筑面积较小，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，都面临巨大的前期资金投入。正如一位托育园的负责人所说：

“所有的花销都是由街道的公共财政支出，主要用于托育场地、固定资产、水电费、装修、维修和改造的费用等。（因为）消防系统要连到物业去，（以至于）消防设备的改造花了20万。2017年一期建设，从毛坯房开始，街道前前后后花了80万，还仅仅是硬件，包括新风系统、空调等。2018年的改造花了30多万。”

政府自前期投入之后，后续再没有拨付相关的专项资金。而且，政府对普惠性托育点的收费有严格限制：

“原来价位在一个月6000元，但是被选为托管点之后，政府说会有补贴，收费只能在3000元及以下，但实际上我们每月都在亏损。如果没有J公司每个月打钱，我们是生存不下去的。”

“我当年测算下来，如果持平的话，一个孩子的学费要收到4500块钱，当时教育局说不行，只能批3000元……最后我就写了3000元，那1000多元就当自己贴了。”

低收益极大地遏制了托育机构经营主体的积极性。勉强运营之下，自然难以提供额外的个性化托育服务。要么提价，要么允许其扩大招生规模。但显然，由于场地限制，扩招基本不太可能，解决办法唯有突破3000元的定价。

托育行业整体薪资水平偏低，其中又以普惠性托育点最为突出。据统计，上海市幼师的平均月薪为 4500 元，而托育机构保育人员的薪酬普遍低于幼儿教师。普惠性托育点受限于收费要求（不得超过 3000 元/月/人），其从业人员的薪资水平不容乐观。由于收费较高，营利性托育机构的同职位人员的薪资水平普遍高于普惠性托育机构。

同处一个行业，却有着截然不同的工资落差，这在一定程度上会削弱普惠性托育点从业人员的工作积极性。

运营不规范

在现实中，部分托育机构存在未获得告知书便已招生运营的情况，实际上是在“无证运营”“违规运营”。

“（‘1+2’文件出台后）没有（重新改造），因为已经装修好，也宣传好了，但还是有面积要求，公安消防来谈过话表示有一些还不符合要求的地方（要改），反正是一轮轮，一次次改，直到最后，全部审核过了，这张证才出来的。”

当然，托育点的“无证运营”也是基于自身成本收益的考虑。由于新的标准刚刚出台，而托育点前期投入很大，现场地建设、硬件配备、人员招募等工作基本就绪，不投入运营便意味着要因支出维护费等亏损。但是，一旦真的有情况发生，普惠性托育点的整体声誉将会受到影响。

三点思考

普惠性托育点的定位是什么？政府的职责在哪里？

地方政府在定位普惠性托育点时，应进行总体设计，既要考虑到本市或本地区出生人口的增长情况及增长趋势，也要考虑到社区居民的现实需求，在构建多层次的托育服务体系中找准普惠性托育点的定位。

从政府层面考虑，其作用主要体现为总体规划、政策引导、制定规则、加强监管、人才培养等方面，应将政府的政策引导作用与市场调节和配置资源的作用有机结合起来。

如何更好地体现政策设计的效果？

目前，普惠性托育点的问题包括人员配备、配餐和普惠性托育点科学育儿、指导服务上家门等。解决这些问题需要政策设计科学、合理，操作可行，否则会带来政策落实的困难。

政府如何更有效地监管？

对于因政府牵头部门调整转换带来的“无证运营”问题，一方面，政府要严格执行新的规范标准，不达标不允许运营，另一方面，监管中做到营利托育点和普惠性托育点一视同仁。同时，加强政府部门之间的沟通协作，形成合力监管。

（作者潘鸿雁系中共上海市委党校社会学教研部教授。感谢胡启元对本文编辑工作的贡献。）