浏阳农地改革：宅基地“全市流转”，“命根子”变“钱袋子”

土地，农民的“命根子”。农村土地制度改革，事关乡村振兴和城乡融合发展。

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法的决定，把农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点经验上升为法律制度。允许进城农民自愿有偿退出宅基地、取消集体建设用地不能直接入市限制……这项事关重大、颇具新意的土地“修法”问世亮相，如一石激起千层浪。

在土地管理法修改之前，农村土地制度改革试点在全国33个县（市、区）铺开。地处湘赣边的湖南省浏阳市，就是其中大刀阔斧的“闯将”之一。《经济参考报》记者在此探访发现，改革试点实施以来，一些长期制约乡村经济发展的瓶颈得到了破解，政府、村集体、企业以及村民都从中大大受益。

放活：宅基地“全市流转”

试点开展以来，浏阳市围绕“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”原则，形成了六项宅基地制度改革举措，并在全市32个乡镇、街道推广实施。

“我们明确规定农村居民一户只能拥有一处宅基地，符合分户建房条件的，由本人向集体经济组织提出用地申请，经村民小组代表会议讨论通过，经公示无异议的，再向乡镇自然资源所提交用地申请。”浏阳市自然资源局局长寻文说。

在宅基地面积标准上，浏阳市规定，在当地城镇规划建设用地范围内，每户宅基地面积不得超过140平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至180平方米；在城镇规划建设用地范围外，每户宅基地面积不得超过180平方米，家庭人口在7人以上（含7人）的可增至210平方米。

此外，浏阳市还实行有偿使用制度，农村居民宅基地面积超标以及跨乡镇获取宅基地的，均需缴纳有偿使用费。

“我家房屋面积超标了，很长时间办不了证。”浏阳市北盛镇亚洲湖村村民田定杰说，按照规定，7口人及以下的家庭宅基地面积不得超过180平方米，他们家恰好超过了1.07平方米，巴掌大的面积一度成了办证“拦路虎”。

根据浏阳市农村宅基地有偿使用制度，宅基地面积超标但不超过210平方米上限的村民，只需缴纳一定数额的有偿使用费，政府即可确权发证。按照15元/平方米·年的标准，田定杰在缴纳两年共计30多元的有偿使用费后，很快拿到了农房不动产权证书。

北盛镇党委书记李斌告诉《经济参考报》记者，北盛镇农房确权颁证进展很快，目前自然资源所共办理农房不动产权证书1970本。通过缴纳宅基地有偿使用费，像田定杰这样解决宅基地超标问题、拿到农房不动产权证书的北盛村民共有140户。

“面积超标了要缴费，一户多宅要缴费，通过有偿使用的经济调节手段，解决村民多占多用问题。”寻文说。

根据现行法律，我国广大农村的宅基地归集体经济组织所有，其使用权的流转被严格限制在本集体间，想要跨组、跨村、跨镇流转使用，极其不易。

从实际情况来看，这一限制早已被打破。浏阳市地处湘东罗霄山区，很多乡镇村组山大路险，自然条件比较差。为了方便就医就学就近工作，不少村民早就已经私下买卖宅基地，处于“灰色地带”跨乡镇建房其实早就存在了。

从村民实际需求出发，浏阳市在改革中打破了宅基地交易政策限制，允许宅基地在全市农村地区“全域流转”。

走进大瑶镇南山村的芙蓉小区，一幢幢统一设计的两层小楼整齐排列，每家每户门前种满了花花草草，和不少农村居民点脏乱差的情况相比有云壤之别。早在2006年，南山村这个小区就开始偷偷接纳外村镇农民了。

南山村的芙蓉小区共有29户村民，只有5户本村村民，其余24户都是异地搬迁来的。改革前，芙蓉小区20户外来村民的不动产权证一直悬而未决。改革后，浏阳市允许宅基地跨镇跨村流转，自然资源部门依据新政策给这些村民办了证，长期困扰他们的“心病”终于化解了。

“我是原杨花乡桂新村人，那里条件没南山村好，2005年在这里买地建房，还是有点‘打擦边球’。十多年来，之前房子‘身份’没着落，总担心哪天被收回去了。现在好了，证办下来了，安心多了。”芙蓉小区住户何运福说。

浏阳市一些村集体还采用拍卖方式出让宅基地。今年1月8日，澄潭江镇洲田村举办了浏阳市2019年第一场宅基地跨村流转拍卖会，共成交地块26宗，面积1560平方米，地块起始价171万元，成交总额198.4万元，溢价27.4万元。

记者了解到，在浏阳，越来越多的农户选择退出原来宅基地，在条件好的地方另外买宅基地建房。异地建房的村民依然保留原集体经济组织成员身份，原来分到的田山水土不变，同时也不享受建房地集体经济组织相关权益。

多赢：土地与项目“同频共振”

截至目前，浏阳已成功入市集体经营性建设用地156宗，面积2418亩。短短几年，一批产业项目借助这一土地试点改革机遇，在浏阳的产业园区落户，这在以前是想都不敢想的事情。

位于浏阳市大瑶镇南阳村的金色摇篮幼儿园，两栋色彩斑斓的教学楼引人注目。该幼儿园所在地原本是一所村小，占用的是大瑶镇南阳村的集体经营性建设用地。

“原来村里小学合并到了邻村小学，这块地就闲置下来，校舍破旧很不美观，而且土地荒废着，太浪费了。”南阳村村民刘宗圣回忆说，当时有人想用这块地，村里也想出让这块地，但因政策限制，这块地一直没有找到合适的用途。

刘宗圣说的政策，指的是“农村集体经营性建设用地的使用权，不能交易”。

转折来自农村集体经营性建设用地入市改革，即农村集体经济组织将农村集体经营性建设用地的使用权，以出让、租赁或作价出资（入股）等方式推向市场。

2016年12月7日，经民主决策、部门会审、政府审批，该宗地在浏阳市国土资源网上交易系统挂牌出让。

“浏阳获得集体经营性建设用地入市试点资格后，这块3.18亩的地是第一个挂牌出让的。”幼儿园园长刘润香说，当时她和合伙人正在寻找合适的场地扩大办园规模、改善办园条件，觉得条件还不错，就花90万元拿下了这块地的40年使用权。

区别于传统的国有建设用地出让，这块土地90万元成交价，扣除成本，净收益62万元，政府按成交价款的20%收取土地增值收益调节金18万元，剩余44万元归南阳村集体和相关农户，村集体、个人均可享受土地增值收益。40年出让年限到期后，该地块土地性质仍为集体所有。

张坊镇田溪村北靠大围山国家森林公园，一条小河从村中蜿蜒而过，自然生态资源丰富，村里近年来大力发展乡村旅游。来自上海的投资商彭进看中田溪村原生态的环境以及离长沙近的优势，准备投资数千万元在这里打造一个高端民宿项目，目前正在做项目环评和规划设计。

“村民搬下山以后，不少农房就闲置了。我们将山上22栋农房土地打包回收，然后走招拍挂程序出让给企业，一亩地出让价格大约不到20万元。”田溪村党总支书记李纪煌说。

在永安镇家居产业园，四栋8.2万平方米的工业厂房已经封顶，二期工程正在有条不紊地建设中。浏阳市星辰商业发展有限公司负责人罗忠魁告诉记者，这是湖南省首个获得商品房预售许可证、建在集体经营性建设用地上的工业厂房项目。

《经济参考报》记者了解到，截至目前，浏阳已成功入市集体经营性建设用地156宗，面积2418亩，成交总价款3.46亿元。这些集体经营性建设用地全部用来在农村发展产业项目，不能用作住宅类商业开发。

在集体经营性建设用地入市方面，改革试点实施以来，一些长期制约乡村经济发展的瓶颈得到了破解，政府、村集体、企业以及村民都从中大大受益。

浏阳镇头镇邻近长沙，交通便利，工业发达。近年来，由于用地指标限制，一些工业项目落地时颇为困难。镇头镇党委书记孙谦告诉记者，集体经营性建设用地可以入市后，镇头镇抓住机会探索供地模式改革，以集体经营性建设用地入市等方式为引进企业供给集体工业用地七宗280亩。

“集体经营性建设用地入市，不仅盘活了‘沉睡’的资本，缓解了农村紧张的用地指标，形成了土地与项目的同频共振，还探索出了‘以土地收益平衡基础设施建设’的新模式，在改善农村人居环境的同时，实现了集体收益的二次分配，大大提升了居民的获得感和幸福感。”大瑶镇党委书记周森源对记者说。

寻路：探索“城乡合作建房”新模式

在大力实施乡村振兴战略的背景下，部分城市居民有下乡居住、参与农村创新创业的意愿，“城乡合作建房”则为打通市民“下乡”通道提供了一个解决方案。

2016年9月改革试点开展以来，浏阳先后出台了《浏阳市农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法（试行）》等八个政策性文件。

“这些改革举措，从浏阳农村实际情况出发，围绕建立健全‘同价同权、流转顺畅、收益共享’的农村集体经营性建设用地入市制度，明确了农村集体经营性建设用地入市范围和途径，建立健全了市场交易规则和服务监管制度，形成了兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。”寻文说。

除直接出让外，浏阳市集体经营性建设用地入市还有另外一种模式，即农民集体以土地作价入股参与分红。在永安家居产业园项目中，西湖潭村354亩集体经营性建设用地的使用权作价3800万元入股到星辰公司，村级合作社代表村民作为入市实施主体，占公司股权的10%，村民将从中获得分红。

为了盘活农村存量土地，从2017年11月开始，浏阳市还试行一种被称为“建设权证”的制度，即每复垦一亩闲置、废弃的宅基地和工矿用地等集体经营性建设用地，集体经济组织就可以获得一亩地的“建设权证”。“建设权证”通过政府平台公司“统一进出”实现入市，由自然资源部门实行“台账式管理、计划性管控、统筹性使用”，可在浏阳市全域“流通”。

目前，现行法律禁止市民到农村买宅基地建房，“城里人下乡建房”在一定程度上还是个比较敏感的话题。对于这个敏感问题，浏阳也进行了一些大胆尝试。蒙华铁路过境浏阳张坊镇，48户居民需要搬迁安置，当地政府在上洪村规划建设了一个集中安置点。依托这个集中居住点，浏阳摸索出了两种不同的“城乡合作建房”模式。

上洪村村主任王中基告诉《经济参考报》记者，按照规定，在浏阳城镇规划建设用地范围外，每个搬迁户可以获得不超过180平方米的宅基地。在规划建设安置点之前，村里就动员搬迁户按照120平方米兴建房屋，每户省下60平方米宅基地面积出让，所获收益在村集体和村民之间按照一定比例分配。

“完全自主自愿，村民大多数都选择按120平方米建房，也有少数选择按180平方米建房。”王中基告诉记者，省下的宅基地用地指标，村里统一归集以后平整了出来，准备出让给有意愿的“城市人”来合作建房。前来合作建房者不享有宅基地使用权，只享有住房权益。打听情况的人非常多，对于那些有到附近大围山景区度假意愿，以及那些过去在外工作、如今想“告老”回家休养的人有吸引力。

除了“城里人”获得独立宅基地使用权以外，还有一种模式是“城里人”和“乡下人”合作在一块宅基地上建房。在上洪村，当地村民王中蒸和长沙市民王中翼合作建的房子有三层，下面两层归王中蒸所有，第三层归王中翼所有。

“宅基地使用权归我所有，主动权掌握在我手里，肯定不会吃亏。至于菜地，我们可以共享。”王中蒸说。

王中翼等长沙市民表示，跟村民合作建房，最大担忧是不能办证，合法权益得不到保障。

浏阳相关职能部门透露，当地已经计划授予城市居民“使用权证”，设计时限是40到50年，以此解决城乡合作建房的产权问题。但要解决好这个难题，还须创新体制机制，进一步推进配套改革。

在浏阳采访期间，记者发现浏阳的土地改革试点让很多社会资本“跃跃欲试”。但也有企业主反映，对于像集体经营性建设用地入市这样的新事物，社会需要接受时间，尤其是银行等金融机构对相关抵押融资存在顾虑，目前市场主体对于使用集体经营性建设用地的积极性仍然有所顾虑。

（原标题为《浏阳农地改革：“命根子”变成“钱袋子”》）