农村土地“三权”还是“两权”在当前是个大问题

当前，中国城市化的配套制度建设进入新阶段。一方面是城市的户籍改革大力推进，除了特大城市，其他城市的户籍基本放开，长久以来困扰流动人口的在城市的教育、社会保障等问题有望尽快解决。另一方面，对农村地区的资源整合也在加快，中央政府出台了各种推进土地确权、流转和建设用地入市的政策，并在部分地区进行更大力度的试点，这使得资本、劳动、土地三个主要生产要素在城乡间自由流动逐步达到可能。

相对而言，城市内部资金、人才甚至土地的流转市场化程度要远远高于农村，开放度也更高，农村人口要进入城市购房、就业和获取城市身份相对容易，而城市人要进入农村买房置地和获取农村身份则很难，因此中国未来的最主要市场化建设在于盘活农村资源。而农村最主要的资源又是土地，因为农村劳动力主要是流向城市就业，这已经相当自由，城市人也较少去农村就业，因此劳动力流动问题不大，但土地由于特殊所有制和社会功能长期没有开放市场，城市资本难以更大程度流入农村，这也使得农民财产权难以彻底实现。

农村土地对城市人的限制主要原因在于集体所有制制度，如果所有权对城市人开放，将破坏当前集体内部成员共有制度。“三块地”即耕地、宅基地和集体建设用地名义上归集体所有，并按照集体成员身份决定使用和收益分配，基本上是按照平均分配原则。在计划经济时代，由于要素流动本身很有限，这样的安排并无很大不妥，但在经济改革过程中，大量人口进城、资本也在寻求更有价值地利用土地的背景下，这样的安排不符合效率原则，抑制了社会整体福利提升。比如，在城市房价飙升的背景下，城郊农村土地不论耕地、宅基地还是集体建设用地都有入市建设住宅出售给城市人的激励，但是政策不允许，部分城市人还希望在更远的农村地区宅基地上建设别墅和休闲住所，但是政策也不允许。这种双方有益但是制度限制的根本原因是集体所有制及其具体操作方式。农村土地所有权并没有具体归属到每个具体农民头上，从而农民没有完全权利支配这些资源，不能实现最大潜在市场价值。

为了盘活农村资源，政府对制度也在尝试进行放宽。比如对于集体经营建设用地开了政策口子，允许以建设租赁形式直接入市。而对于耕地和宅基地，则采用了“三权分置”的办法。对于耕地，“三权”是指所有权归集体、承包权归农户和经营权可转让；对于宅基地，“三权”指所有权归集体、资格权归农户和使用权可放开放活。可以说，这些办法虽然不彻底，但一定程度放开了资源利用，满足了居民的部分需要。

在“三权”中，中央反复强调集体所有权保持不变，并在城市化背景下保障进城农民承包权和资格权，同时努力加大耕地流转规模经营，宅基地扩大使用范围实现财产权功能，超越了原来只在集体内部流转的范围限制。这看似解决了要素流动问题，但是，当前三权分置的复杂设置已经产生了一些新问题。这些新问题包括耕地撂荒和宅基地闲置、农民进城落户意愿受限、要素使用效率未达最大。

一些常年外出工作的农民耕地撂荒，这些耕地价值相对外出务工收入已经很小，但由于耕地承包权归属这些农户，其他农户并不能拿来耕种。同样，常年在城市的农民在农村的宅基地也处于闲置状态。在偏远地区，耕地和宅基地价值有限，外部资源难以进入，而持有成本为零，因此即使这些资产对农户价值很小也不会放弃。

同时，由于大多数农村地区以户籍留在本地作为分配耕地承包权和宅基地资格权的依据，这也牵制了农民工在城市落户的意愿，尤其是在近年城乡福利一体化和城市资源向流动人口开放的背景下，进城农民更不愿意放弃农村这些免费资源，也不需要在城市落户，这对于人口和社会规划有一定影响。

最后，三权分置的处置并不能使要素利用效率最大化。目前，农户耕地承包权的分散使得难以大规模成片经营，因为每一家一户耕地都要单独讨价还价，交易成本较大；宅基地对外部资金使用年限限制使得资金不能进行最优用途，也不敢进行更长期和更大规模投资。

三权分置带来上述问题的一个重要原因是“中间权”即承包权和资格权并不十分明确，这本身也是另一个潜在问题。当前集体所有制的“集体”并不明确到底有哪些成员，没有将集体资产明确股份化到个人。在快速人口变迁条件下集体成员实际变动很大，大量农民已经落户城镇或离开农村多年，但由于集体成员资格并无法律规定，中央“增人不增地减人不减地”政策和农村实际人口变动产生矛盾。根据调研，很多地区根据乡规民约制定本村集体成员资格权并随时调整土地，这些约定很多是按照户口。这使得农民不敢改变户口，以免丧失成员资格。同时，在分散承包和拥有农村土地使用权条件下，大规模经营的谈判成本很高。由于不能实现股份制的统一经营，个别农户土地撂荒也常见。

一个思路是减少“三权”为“两权”，即减少不明确的“中间权”，这要求落实集体所有权，并且直接以集体身份组织规模经营和宅基地使用，这有利于减少单独讨价还价成本，快速实现土地效率流转。同时，明确成员所有权也有利于其放心进城、放开流转，从而避免资源浪费。明确所有权后，还要进一步放宽使用权限制，尽量实现最大效率。

时任中央农办主任韩俊解读2018年中央一号文件时提到过，“破除一切不合时宜的体制机制障碍，推动城乡要素自由流动、平等交换，促进公共资源城乡均衡配置，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。”这里的“自由流动、平等交换”及“城乡均衡配置”在当前城市相对开放农村相对封闭条件下仍然难以达到，减少“中间权”带来的交易成本、明确所有权和进一步放宽使用权有利于问题进一步解决。

（本文为中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（17XNL008）。作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授，国家发展与战略研究院研究员）