英国议会该管外交吗？一个被忽略的问题与陷入党争的脱欧困局

9月11日，英国首相鲍里斯·约翰逊领导的政府公布了一份曾试图保密的文件，揭示了“无协议脱欧”可能给英国带来的伤害。这份文件的公布是由于9日议会以311票赞成对302票反对的投票结果，要求政府公布有关英国“无协议脱欧”计划的文件。而这不是鲍里斯在过去一周里感受到的唯一的来自议会的压力。

为了阻止鲍里斯带领英国“无协议脱欧”，英国议会推动的阻止“无协议脱欧”的议案在短短几天内走完了议会下院、上院再到女王批准的流程，使之成为正式法案。法案出台的起因与整个过程勿需赘言，法案的戏剧性效果也无需再渲染，脱欧早已成为一出政治舞台剧。

鲍里斯因而批评反对派工党领袖杰里米·科尔宾：“你们将谈判的主动权拱手让给了欧盟。”并斥责议会下院反对派议员：历史上从没有过这样的先例，你们在强迫自己的首相去向欧盟乞讨，科尔宾是投降派！他还强调：上一任首相特雷莎·梅已经制定了最好的脱欧协议，但下院却反对那份协议。如今，下院又禁止自己的首相不能无协议脱欧，本就不肯退让的欧盟怎么可能给我们更好的协议呢？

本文无意为鲍里斯辩护，只想探讨英国政治制度中这样一个问题：脱欧这类外交事务是否也应该像国内事务一样由议会以立法或直接控制的方式处理？

这一问题在各界讨论英国脱欧问题时却被忽视，人们似乎默认议会这样的处理方式是英式代议制民主使然，但事实并非如此。

贵族制才适合处理外交事务？

对外事务因其保密、专业、复杂以及并不由本国一厢情愿可以决定等特点，属于国家各类事务中十分特殊的一个领域，一直由政府中最核心的人员处理。追溯英国历史可以发现：18世纪之前，执掌外交事务一直是君主的特权，即便是激进的共和派也承认，“宣战、媾和与订立盟约是君主特权”，议会几乎没有发言权。18世纪与19世纪，外交事务成为贵族寡头垄断的领域，即便是几经议会改革后，贵族仍然主导国家对外事务，甚至到20世纪初，贵族影响依旧强大。对外事务也一直以更加秘密、保守且不向议会过多开放的方式进行，许多条约的签订与批准都未经过议会辩论，更不要说被议会控制。

不过，这种方式也招来不少反对。反对的理由是：秘密的方式导致了许多不良后果，一战前英国与德国、法国签订的秘密协议被认为与一战的爆发有关，同时，选举权的逐步扩大也使得贵族外交与民主理念看上去越来越相冲突。1914年，一个叫民主控制联盟的组织要求议会控制外交事务，其领导人还专门论述了民主与外交的关系（Democracy and Diplomacy by A.Ponsonby）。此后，外交事务逐渐向议会开放，但仍然十分有限。

外交事务很难向议会开放的理由是显而易见的。一直以来，代议制机构最主要的功能是立法，一个立法的机构如何就外交事务立法呢？影响了数个世纪西方政治理论的约翰·洛克，早在17世纪发表的《政府论》中已经说得很明白了：“指导臣民彼此关系的法律是可以预先制定的，而对外国人应该怎么做，在很大程度上取决于外国人的行为及其目的和利益的变化。”

换言之，一个主权国家的议会无法为不同国家间的关系立法，外交事务并非由本国一厢情愿地决定，还要看对方的态度。从这一点看，反对派要求鲍里斯无协议脱欧是没有意义的，欧盟若要让英国无协议脱离欧盟，英国议会又有什么发言权呢？就像当前一些分析家指出的那样，如果欧盟拒绝妥协、拒绝延期，那么10月31日英国就无协议脱欧了。

除此之外，议会还有其他不适于处理对外事务的短板。最明显的一点是，各地选出来的代表们缺乏情报、机密及其他重要外交信息，他们也不是处理对外事务的专家，缺乏相关经验。很多议员都是某一职业中的佼佼者，他们可能在自己的领域与本选区事务中更具发言权，但他们很难就国家对外战略或重大外交事务做出全面研判，更何况他们所获得的信息也仅仅是从网络、电视、报纸中得来。

这种情况下，很难想象他们如何与全面获悉外交情报与富有专业经验的人士同等对话。而那些掌握了更多信息的决策者又因保密等种种原因而无法将机密信息公开。信息的不对等，使得政府一方与反对派很难达成一致，双方也无法进行有效沟通。

正如我们在英国脱欧辩论中看到的那样，反对派的理由都是基于公开信息的分析，政府一方的辩护却显得有所遮掩。反对派不断要求政府公开机密信息，鲍里斯政府11日公布的无协议脱欧前景文件就是一例。而那些机密信息被迫公开后，人们除了感到恐慌，并未感到共度难关后可能会有的新发展。

事实上，代议制民主在处理对外事务方面是存在缺陷的。托克维尔在他享有盛誉的《论美国民主》中就认为贵族制才最适宜处理对外事务，这是民主制与对外事务的特性与二者固有的冲突所致。因此，托克维尔认为以非民主的方式处理对外事务才能避免民主制在此方面的固有缺陷。

议会管脱欧侵蚀政府行政权力？

然而，自20世纪后半叶以来，随着英国民主化进程的推进、公投形式的引入、现代传媒的高速发展以及九十年代以来全球化的深入开展，外交事务越来越向议会开放，议会代表们似乎也越来越熟悉国际事务，越来越可以就外交问题进行议会辩论，外交议题甚至不时以公投的形式举行，大众都能参与其中。而照托克维尔的观点看来，这却是代议制民主本应该避免的。民主制的固有缺陷使其一旦应用到外交事务领域，其缺陷将暴露无遗。这将改变政府处理对外事务的终极目的，即最大化地保护国家与人民的利益，对外事务将变得与选区或国内事务不再有差别。

20世纪初主张外交事务应以更民主的方式进行的人们曾说：公众的意见不一定正确，但至少人民可以承担自己的错误。若按照这种看法，国家与政府的功能将越来越被削弱，因为民众可以选择承担自己的错误而非选择信任政府并让其保护自身的利益，而这本是现代国家存在的合法性基石之一。英国脱欧事件发展到现在，不正是体现了这一点吗？很难说，英国国家与民众的利益在这样的处理方式中就得到了保证。

还有一点值得注意。鲍里斯认为“议会禁止首相无协议脱欧的立法是史无前例的，英国历史上从未有过这样的情况”。如果将国王只看做类似于首相的政府行政首脑的话，鲍里斯并不完全正确。英国早在17、18世纪就尝试限制国王的外交权，那时国王发动的战争或签订的条约有时会违背议会的意愿，于是议会开始为国王开列应该签订什么样的联盟的条件，被国王果断拒绝。“朕即国家”，在国王看来，自己知道怎样做有利于国家利益。更重要的是，英国的政治制度将处理对外事务的权力赋予了国王，其属于国家行政权范畴，这是议会不能干预的权力领域。

如果不考虑历史上曾有过的这些事件，鲍里斯的说法又是正确的。因为，即便是20世纪六十年代以来，议会就对外事务进行立法的案例不断增多，但从未有什么法案规定过首相处理对外事务的具体方式与内容，这属于国家行政领域，不是议会所能干预的。

传统上，英国议会介入行政的领域是通过执政党与议会多数党一致这一纽带实现的，而非议会直接参与行政。从这一点看，议会在脱欧中的表现似乎正在跨越立法与行政的传统界限，议会在为首相开列如何为与不为，这是执政党与议会多数党不再一致后，议会对政府行政权力的直接侵蚀。

反对派的六连胜为英国赢得了些什么？

事实上，反对派以立法的形式禁止首相无协议脱欧，看上去是为了英国获得更好的脱欧协议，为英国国家利益所担忧，但其本质上与脱欧的实质性内容、与国家利益没有太大关系，其中充斥着党派利益与个人利益。

其实，自2016年英国脱欧公投结果公布以来，如何脱欧只是一个技术性问题，尽管该问题棘手难解，但其不再关乎要不要脱欧这一本质问题。这也意味着英国的国家利益选择已经趋向于通过脱欧而实现，国家利益其实已经明了。然而，在技术层面，在无关重大战略抉择层面，政党斗争以泛滥之势显现。过去三年的脱欧进程中，各个政党穷尽各种议会程序、先例、规范、环节等，但他们并不是在认真考量真正的国家利益，而是在考量哪个政党能从已经比较明确的选择中获益。

保守党自2010年卡梅伦上台执政至今已经连续执政9年，反过来说，工党已经有9年没有上台执政了。每当工党长期不执政时，该党就会竭尽所有力气重新上台执政，无论采取何种措施。例如1997年工党为了上台执政，不惜采取权力下放政策，建立了苏格兰地区议会，导致主张独立的苏格兰民族党在苏格兰上台执政。

苏格兰民族党在英国议会尽管只有35议席，但却是至关重要的，其与工党联手后，几乎可以与保守党多数持平，这是反对派力量强大的真正原因。然而，苏格兰民族党的立场是英国议会中最令人匪夷所思的。民族党既要求苏格兰脱离英国，又主张英国留欧，这是不是说，只要英国留欧，民族党就不再主张独立了？显然不是。更奇怪的是，工党要求的是有协议脱欧，民族党要求的是留欧，双方的确都有反对无协议脱欧的共同需要，但这种共同需要实现之后是什么？有协议脱欧还是留欧？可以说，无论哪一派上台执政，几乎都很难获得一个稳定多数的支持。建设者太少，搅局者太多。

鲍里斯·约翰逊自7月24日上台执政至今，不到两个月的时间里，在最重要的节点事件上遭遇了六连败：9月3日议会主导脱欧进程议案以328：301票通过；9月4日阻止无协议脱欧议案以329：300票二读通过；阻止无协议脱欧法案进而又以327：299票通过成为正式法案；约翰逊动议提前大选仅获得298票（还需136票）而失败；9月9日，议会要求鲍里斯公布一些机密文件动议以311：302票获得通过；鲍里斯再次动议提前大选以仅获得293票而失败。

细数这六次失败，可以看见议会反对派是如何一步步夺权、控制脱欧、侵蚀国家行政权力的，这与英国原本的政治制度其实是不相符的。反对派控制脱欧看上去是英式民主的体现。而其本质，正如本文一再强调，只是反对党披上了议会这一民主的外衣在进行政党斗争罢了。

保守党无论有协议还是无协议脱欧，每走一步都很难，因为想要从中分得一杯羹的政党太多，工党如此，苏格兰民族党——英国议会永远的反对派——更是如此。如今的执政党更像是议会反对派，反对无效却要领导脱欧，反对派更像是执政党，但其却只有反对而无建设性解决措施。英国执政党与议会多数党不一致后也本该进行大选，但被反对派垄断的议会下院却又拒绝大选。

如果说反对派的六连胜尤其是禁止首相无协议脱欧赢得了什么的话，那就是政党斗争胜过了国家利益，让脱欧“变得更难”胜过了“变得更好”以及让党派获得更多获利空间。英国脱欧中的这一面向，是值得好好反思的。

（作者系北京大学区域与国别研究院博士后）