以新一轮农村经济体制变革撬动改革开放再出发

【编者按】

以1978年12月十一届三中全会的召开为标志，改革开放已经走过四十年。随着我国社会经济发展进入新的阶段，改革开放事业需要再出发。

复旦大学经济学院教授高帆于本文中指出，1978年，我国以农村实施家庭联产承包责任制为切入点，触发了整体的市场化改革和对外开放。现阶段，我国经济面临一系列结构性问题，这些问题在性质上具有“表象在非农领域，根源在农村部门”的特征。现阶段，我国要实现改革开放再出发和经济高质量发展，需要立足于城乡二元结构和城乡关系演变的特征事实，以率先推动农村经济体制变革为切入点，再度通过农村变革，驱动新一轮整体经济发展。

本文原题“农村经济体制变革与改革开放再出发的触发机制”，见于《复旦学报》（社会科学版）2019年第4期，原文约17000字。以下由澎湃新闻经授权发布该文的精简版，有较多删节，略去注释，个别地方稍加改写，具体技术细节请参考原文。

以1978年末十一届三中全会召开为标志，我国拉开了对内实施市场化的体制改革、对外主动融入全球经济的帷幕，改革开放随即成为我国推进社会主义现代化建设的关键抉择。

从社会实践的角度看，我国改革开放是从农村经济领域率先突破的，特别是以安徽小岗村自发实施“大包干”为开端，农村经营体制开始从此前的人民公社制转向家庭联产承包责任制。这种农村经济变革构成了此后系统化经济社会变革的“触发机制”。

在改革开放推进到四十年的重要时刻，我国经济发展已经站在新的起点，并面临着新的问题和历史使命。在经济总量已经显著跃升的情形下，“改革开放再出发”是回应内外部新挑战、实现更高远目标的内在需要。

从现阶段的经济特征出发，我国推动改革开放再出发和整体经济发展仍需要确立适当的触发机制，而以加快农村经济变革为切入点，率先推动农村经济体制变革，具有可行性和紧迫性。

一、农村经济体制变革如何触发改革开放

1978年我国启动了对内市场化改革和对外融入全球经济的历史征程，改革开放的整体战略以农村经济体制变革（尤其是农村经营方式变革）作为突破口或切入点，农村经济成为上世纪70年代末期我国系统化经济转型的触发部门。

将农村经济体制或农村经营方式变革作为我国整体改革开放战略的触发机制，是政府部门和微观主体两种力量相互交汇、共同选择的结果。

其一，1978年我国农村人口占总人口比重为82.09%，农村就业人数占就业人数比重为76.31%，第一产业就业人数占农村就业人数比重为92.43%。据此率先启动农村经营体制改革，可以解放和发展农村生产力，进而改善绝大多数人口的生产生活状态，并为其他领域的经济变革提供稳定、巩固的社会基础。

其二，在计划经济时期，我国为实现重工业优先发展战略而内生出人民公社制、农产品统购统销制度、城乡户籍制度以及城乡分割的基本公共品配置方式。相对于城镇居民，计划经济时期农村居民生活和福利水平的改善程度相对更小，其改革的动机也就相对更强，小岗村村民以按“血手印”方式秘密实施大包干就是这种情形的生动写照。

其三，农村经营方式变革具有较为明晰的历史“参照系”。新中国成立初期，我国以“耕者有其田”为基准和主线实施了农村土地制度改革，农村也形成了以家庭为基本单位的生产经营方式。这种方式激励了农民的农业投资，提高了农村的社会生产力以及农民家庭的生产生活水平，这对上世纪70年代末期我国农民自下而上自发实施大包干制度具有启示作用。

其四，就利益格局而言，从触动利益格局较小的领域率先推进经济体制变革，从操作的角度看更具有可行性。从人民公社制转向家庭联产承包责任制并未触动城镇居民的利益，绝大多数的农村村民在这种变革中均能得到福利改善。相对于城镇内部或者国有企业而言，农村经济体制变革更具有“帕累托改进”的性质，这使得它对已有利益格局的冲击较为微弱，其因阻力较小而更具有实施的可行性。

就实践绩效而言，我国在上世纪70年代末期、80年代初期实施的农村经济体制变革不仅推动了农村内部的生产力解放，而且充当了整体改革开放战略的触发机制，并由此推动了诸多领域的市场化改革，为我国不断融入全球经济提供了重要支撑。

具体来讲，农村经济体制变革在不改变农村土地集体所有制的前提下，赋予了农户在承包土地上的经营自主权和投资回报剩余索取权，这极大解放和发展了农业生产力，提高了农民的农业产出、劳动生产率、收入水平以及要素配置自主性。由此引发多个方面的连锁反应或扩散效应：劳动生产率提高使得农村可在保持农业产出稳定的前提下，向非农产业或城镇部门领域释放更多的劳动力。

农村社会生产力的解放和发展改变了农产品长期供给短缺的局面。此前农产品的统购统销制度的实施基础也发生了重大改变，政府依靠票证制度来配给短缺农产品的制度随即退出历史舞台，城乡居民越来越普遍地采用市场机制自发开展产品交易。农村劳动生产率提高与城乡产品的交易活跃则进一步加剧了生产要素的流动性，特别是，农村劳动力可以通过跨城乡、跨部门、跨产业实现更广范围的频繁流动，这不仅触动户籍制度的就业管控功能不断弱化，而且从要素供给角度支撑了我国民营经济和外资经济的不断发展。

在农村劳动力城乡流动频繁且所有制经济多元化的背景下，我国的工业化和城镇化进程以前所未有的速度推进，而农村劳动力的流动则加速了我国劳动密集型产业以及对外贸易的发展，我国依凭劳动力资源优势和出口导向战略而成为引人注目的“世界制造中心”，我国经济对全球经济的影响力得到了持续的放大和增强。

概括地说，上世纪70年代末期以来的农村经济体制变革最终触动了经济体系中不同部分之间的传导机制和链式反应，这是改革开放四十多年以来我国经济总量实现持续高速增长的重要动力源泉。

二、新时代背景下我国经济面对的主要挑战及根本性质

在改革开放推进到四十多年的特定时期，我国经济相对于上世纪70年代末期已经站在新的历史起点。这一新的历史起点有三重内涵：

一是从物质基础看，改革开放之后我国经济总量在全球范围内创造了增长的“奇迹”，我国已经从一个国民经济濒临崩溃边缘的经济体，演变为一个经济总量仅次于美国、且人均GDP进入中上等收入国家行列的经济体。伴随着经济总量的持续高速增长，我国的工业化进程、城市化进程、城乡居民福利改善程度等均取得了快速发展。

二是从制度安排看，改革开放以来，我国在理念层面提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，在实践层面则通过政府对企业和居民等微观主体的放权让利，不断凸显市场在资源配置中的关键作用。我国的经济发展已经稳固地建立在市场化和全球化这两个重要的制度变革基础之上。

三是从战略目标看，作为一个实行社会主义制度的发展中大国，我国的经济发展需要不断解放和发展社会生产力，也需要实现经济的持续发展和共同富裕目标。

如果说改革开放初期的我国经济高度聚焦于增长速度的话，那么现阶段我国的经济发展则需要避免经济增速急速下滑，并提高经济增长的质量以及成果分享程度。

在我国特色社会主义进入新时代背景下，我国经济发展面临着多重结构性问题的挑战，这和改革开放初期面临的经济总量短缺问题存在着显著差别。如果说改革开放初期的触发机制主要瞄准的是经济总量增长，那么现阶段改革开放触发机制的选择则应聚焦于解决这些结构性问题。

现阶段我国经济面临的结构问题表现在多个方面。例如，在增长动能方面，改革开放以来我国经济增长主要源于资本、劳动力等要素的密集投入，以技术创新为支撑的要素组合效率提高对增长的贡献度相对有限。这意味着迄今为止我国经济增长仍不是更具持续性的创新驱动类型，从粗放型增长方式转向集约型增长方式仍是一个艰巨的使命。

在需求结构方面，我国改革开放以来的经济增长伴随着固定资产投资占比的持续提高、以及最终消费支出占比的相对下降，在最终消费支出中则表现出政府消费支出占比的相对稳定以及居民消费支出占比的显著下行。与此相伴随的是：在国际贸易保护主义倾向加剧的背景下，我国经济因内部消费需求抑制而面临着产能过剩的严峻挑战。

在资本配置结构方面，改革开放以来，我国商品市场的竞争程度不断加剧，生产要素成本逐步抬高，且金融和大城市房地产领域则通常拥有更高的行业收益率。这样我国经济体中就衍生出过度金融化问题，资本配置则出现从实体经济转向金融、房地产等领域的“脱实向虚”现象，其结果不仅推高了大城市房地产等资产价格，而且导致整个经济体系面临不断攀高的金融风险。

在收入分配方面，改革开放四十多年以来，我国经济的持续高速增长在时序意义上改善了居民的收入、消费和福利水平，但就横向比较而言，我国不同社会群体对增长成果的分享并不是相对均等的。我国初次分配格局呈现“政府和企业部门收入比重上升、住户部门收入比重相对下降”的趋势特点，再分配格局则呈现“政府、企业和住户的可支配收入均大幅提高，企业所得增长最快，住户居民所得增长最慢”的特点。这种收入分配差距的演变态势会通过影响消费、人力资本投资、产业转型而对经济发展产生约束，而在收入分配差距拉大的情形下，我国形成改革共识、动力以及效力将变得更为艰难。

现阶段我国经济发展的主要挑战来自于结构性问题，然而，这些结构性问题均发生在一个正处在体制转型中的发展中大国，且均面临着我国仍存在着城乡二元结构这个共同背景。城镇和农村是构成我国国民经济整体的两大部门，但因计划经济体制的路径依赖以及改革开放之后的渐进式体制转型，这两大部门仍存在经济制度以及由制度衍生的发展绩效的落差。

这种落差构成了解析我国经济结构性问题的一个基点，即虽然我国的经济结构性问题表现在很多维度，但这些问题往往具有共同的实践背景和形成因素——城乡二元结构。虽然我国的经济结构性问题集中表现在非农领域或城镇部门（例如：资本配置的“脱实向虚”），但这些问题往往是“表象在非农领域，根源在农村部门”，就非农领域或城镇部门去解析这些结构性问题是言不及义的。

比如，促使我国经济从粗放型增长方式转向集约型增长方式，其关键是提高全要素生产率的增长率及其对经济增长的贡献度，但现阶段制约我国全要素生产率提高的主要因素是：要素的再配置能力、市场规模的扩大和人力资本的提高。在我国这样的发展中大国，要素的再配置能力取决于农村土地、劳动力与资本的对接程度，市场规模扩大则应需注重户籍人口仍占多数的农村居民的需求扩展，而人力资本提升则高度依赖于农村内部和流出劳动力（农民工）的劳动素质变化。

从需求结构来看，改革开放以来，我国农村居民消费在居民消费支出中的占比下降，快于农村户籍人口在总人口中的占比下降，2017年我国农村户籍人口和农村居民消费支出占比分别为57.65%和21.50%，其人口占比结构和消费占比结构之间存在较为显著的“剪刀差”。这说明当前我国经济的高投资率、低消费率主要导源于农村居民消费意愿和能力约束。

从要素配置的角度看，改革开放以来我国农村劳动力可以实现跨城乡、跨地区、跨部门的流转，但资本进入农村部门并与其它生产要素相结合面临着土地制度、以及人力资本供给以及其他公共产品供给的制约，资本在城乡之间的配置受到约束，且农村土地转移渠道具有政府严格管控的特征，在企业从事制造业遭遇市场逆转和利润下降的背景下，上述格局就会加剧城镇内部资本从实体经济向虚拟部门的流动。

就收入分配格局而言，我国总体的居民收入差距可以分解为城乡之间、地区之间、行业之间等多个方面，但在城乡二元结构特征显著的背景下，我国城乡收入差距仍是总体居民收入差距的主要来源。

总而言之，结构性问题是新时代背景下我国经济发展面临的主要挑战，理解这些挑战必须将其嵌入在我国城乡二元结构这个特定背景之中，并由此把握这些结构性问题的根本性质：表象在非农领域，根源在农村部门，农村经济发展对化解我国经济领域的一系列结构性问题具有关键作用。

三、农村经济体制变革对改革开放再出发的触发功能

改革开放四十多年以来，我国在经济总量高速增长的背景下，面临着一系列结构性问题的严峻挑战，回应这些结构性问题需要推动改革开放再出发，改革开放再出发是在我国经济进入新阶段、面临新挑战和新目标提出的重要命题。

这个命题有两重含义：一是我国仍需推动改革开放；二是改革开放应有新的内涵。上世纪70年代末期，在我国经济濒临崩溃边缘的格局下，改革开放是突破这种困境并实现我国经济高速增长的关键抉择。现阶段在我国社会生产力得到极大解放和发展、但经济面临不平衡不充分发展的情形下，改革开放仍是解决我国诸多经济结构性问题的关键抉择。

改革开放再出发，不是说在过去某些时段改革开放出现了停滞或中断，而是说要用深化改革开放的方法解决改革开放进程中的问题，并实现新时代的经济高质量发展目标。这不仅意味着我国要延续市场化转型和对外开放的基本方向，而且意味着需要直面改革开放进程本身的失衡特征，在改革的深度、广度和速度中做文章，促使不同领域的改革形成相互配合、协调和支撑的良性格局，以此解决我国经济面临的结构性问题并实现经济发展的“升级版”。

如前所述，现阶段我国的增长方式、需求结构、资本配置、收入分配等问题均与农村经济发展相对滞后紧密相关，我国的经济问题往往是表象在非农领域、根源在农村部门。新时代我国要改进要素配置效率、提高全要素生产率，首先需要深化农村各类要素的市场化改革并提高农村劳动力的人力资本；要优化需求结构，首先需要提高农村居民的消费支出意愿和能力；要实现资本脱虚向实，首先需要拓展资本流向农村部门的空间和要素组合类型；要改善收入分配差距，首先需要缩减城乡居民收入差距。

此外，要推动产业结构转型，需要推动农村产业融合和农村人力资本提高；要推动经济增长和社会发展的协调，也需要关注农村生产生活领域的生态环境改善。这都需要将实施新一轮的农村经济体制变革放在突出位置。

因而，在某种意义上可以说，农村经济体制变革今天仍是我国实现经济高质量发展的重要引擎。

四、新时代背景下农村经济体制变革的思路

将农村经济体制变革作为改革开放再出发的触发机制，首先需要加快实施农地“三权”分置产权制度改革，以提高土地的市场化进程和土地配置效率。

具体而言，现阶段需要积极推进耕地和宅基地的“三权”分置。耕地要坚持集体所有权、稳定农户承包权、激活土地经营权，宅基地要坚持集体所有权、落实农户资格权、放活土地使用权。

这两类土地改革的核心均是在不触动集体所有制和农户成员权的前提下，通过产权细分扩大农民的配置土地要素的自主选择空间。改革后，农户可以直接使用自己承包的耕地以及自己占有的宅基地，也可以将耕地经营权（或宅基地使用权）有偿转让给其他居民或企业；这些居民或企业可以来自本村内部，也可以来自本村之外，以此为农业经营方式的多元化、集约化、规模化提供前提条件，为城乡劳动力、资本等各类因素的双向流动提供制度基础。

针对这两类农村土地，我国应在明确界定农户承包权或资格权的基础上，延长农户的耕地承包期或宅基地占用期，通过发展农村耕地和宅基地产权交易网络的方式，促使耕地经营权和宅基地使用权实现社会化配置，以土地所有权和承包权（或者资格权）的相对稳定换得经营权（或者使用权）的灵活配置，借以实现农村耕地和宅基地的市场化配置。

除上述两类土地之外，应从健全城乡统一市场的角度变革农村的经营性建设用地。1998年修订的《土地管理法》不仅限制了农村建设用地的城乡转让，而且赋予了地方政府实施农地征用的独特权利，这就导致了城乡建设用地的二元结构。

考虑到农村经营性建设用地主要用于农村的工业或服务业等非农领域（例如乡镇企业），且其对农村集体及集体成员往往会带来持续的收入流，我国应尽快变革非农业经营必须使用国有土地的严苛规定，允许农村经营性建设用地通过出让、出租、入股等方式直接入市，在非农产业土地需求和农村经营性建设用地供给之间形成新的对接平台，尽快建立城乡统一的建设用地市场。

在农村人口非农化流转持续进行、且农村空心化程度加剧的背景下，我国还应前瞻性地探索农村非经营性建设用地与城乡非农产业用地需求之间的对接机制，通过整治农村闲置宅基地形成建设用地的后备来源，在城镇建设用地、农村经营性建设用地、农村非经营性建设用地之间形成有入市次序、有权利落差但权利落差逐步缩减的改革趋势，逐步打造城乡统一建设用地市场的“升级版”和“扩展版”。

现阶段我国率先推进农村经济体制变革不仅涉及农村土地要素的市场化和再配置，而且涉及劳动力和资本要素的市场化和再配置。

就劳动力而言，农村劳动力的非农化流动是改革开放以来我国经济高速增长的重要动力源泉，现阶段我国需要加快推进城乡户籍制度改革，将户籍制度改革的核心从放松就业控制功能转变为消减公共产品落差，尽快探索城乡之间、地区之间的居民社会保障接转方式和路径。考虑到人力资本提升对农村劳动力的职业选择、收入水平以及整体产业结构转型具有重要作用，有必要在巩固九年义务教育成果的基础上，积极推进十二年义务教育的试点工作，健全对农村劳动力职业培训的补贴扶持体系，鼓励城镇居民以“新农人”身份进入农村从事生产经营活动。

就资本要素而言，我国需要改变农村资本单向外流、以及城镇资本难以下乡的制度成因。要加快农村土地的产权制度以及农村产业形态变革，为资本下乡提供需求端的“拉力”以及较为稳定的盈利预期，即资本进入农村能够与土地、劳动力等因素顺利对接，并形成与其他产业大致持平的资本回报率。这个过程是一个农村要素组合方式变迁、农村产业形态演变的过程，也是一个资本流动脱虚向实、资本配置效率提高的过程。

显而易见，我国改革开放再出发要将农村经济体制变革作为触发机制，就必须进一步激活农村土地、劳动力和资本等生产要素，促使市场在这这些要素配置中发挥决定性作用，这个过程将通过农村要素配置效率提高而对整体经济的协调持续发展提供驱动力。

作为改革开放再出发触发机制的农村经济体制变革不仅需要推动要素的市场化，而且需要推动产品和服务的市场化。要素配置作为“投入”总要提供产品或服务等“产出”，但在不同时段农村的产出形态并不相同。

现阶段我国的农村产品供给必须放置在更系统、更长远的背景下进行考察。作为一个拥有接近14亿人口的发展中大国，我国首先要通过农产品供给能力提升来确保粮食安全，但当前我国已是一个人均GDP达9000美元的中上等收入国家。由此，我国农村提供的产品就不能局限于口粮供给能力的提升，必须从口粮为主转向粮食、经济作物、饲料作物并重，从注重农产品的食品功能转向食品功能、文化功能、生态功能并重，从注重农业的末端产品转向前段产品、中段产品、末端产品并重。将农村产业链的所有环节均视为可供市场消费的产品或服务，在第一产业“接二连三”或者农村三次产业融合中形成新的产业形态、新的产品类型。

相对于城镇部门，农村产业的独特性越来越体现为其亲近自然、具有文化印痕、能够为居民提供舒适体验等方面。由此出发，我国率先推进农村经济体制变革必须立足于农村产品的多样性和复合性，从土地供给制度、人才供给方式以及财政金融政策等方面形成制度合力，放活各类微观主体的市场把握和创新空间，提高其对城乡居民需求结构变动的回应能力。农村三次产业融合、以及盈利空间的扩大是各类要素城乡双向流动的前置条件，是整个产业体系重构和升级的重要内容，同时也是形成强大国内市场、规避外部经济冲击的内在要求。

新时代我国发挥农村经济体制变革的触发功能还应着力改革公共产品供给体制，加快推进城乡基本公共服务均等化进程。在农村劳动力非农化频繁流动的背景下，户籍制度对农村劳动力的就业管控功能在不断减弱，但城乡居民在基本养老、教育、医疗等公共产品获取中仍存在着制度落差。我国深化农村经济体制变革必须改革传统的、按照户籍分别提供公共产品的做法，更多凸显基本公共产品的普惠性质以及国家在基本公共产品供给中的主要职责。

在农业农村优先发展的背景下，我国应将更多财政资源投向农村地区、特别是逐渐作为人口集聚地的农村地区。按照人头原则配置城乡居民相对均等的基本公共产品，同时按照集聚地原则配置城乡居民属地化、有差别的公共产品，以在公共产品供给的效率和公平之间找寻较好均衡点。

在考虑财政收入和物价变动的前提下，我国应逐年提高国家针对农村居民的养老、医疗保障供给水平，强化国家对城乡居民基本社会保障的普惠性质，鼓励不同地区依据自身条件增大对农村地区的公共产品投入力度，巩固和扩大农村精准扶贫的实施效力。从长期来看，这是我国实现包容性增长和共同富裕目标的题中应有之义，从短期来看，这是我国回应外部经济影响、夯实社会稳定基石、激活国内消费潜力的必要举措，也是充分体现农村经济体制变革对改革开放再出发触发功能的内在需要。