《至高权力》：罗斯福与“填塞法院计划”

1929年，美国爆发经济危机，股市暴跌，银行倒闭，失业率飙升。

1933年，富兰克林·罗斯福临危受命，上任总统后开始实施一系列新政，改善民生经济。

1935年，最高法院在多个判决中阻击新政，削弱政府干预经济的权力，新政严重受挫。

1936年，罗斯福连任总统，开始酝酿反击最高法院，一场最高领袖与最高法院之间的对决就此展开：报刊和电台煽风点火，国会陷入没完没了的争吵，罢工和暴力事件此起彼伏；与此同时，海外法西斯势力崛起，有关罗斯福将通过干预司法以实现独裁统治的谣言四起，民主制遭到前所未有的挑战。

1937年2月，罗斯福搬出“填塞法院计划”，试图将大法官人数从九人扩充至十五人，削弱保守派势力，为继续推行新政扫清障碍。

最近，美国知名历史学家、政治评论家杰夫·谢索的《至高权力：罗斯福总统与最高法院的较量》出了中文版本，书中通过研究大量的手稿、信件、从未出版过的日记，以及对各种司法记录和新闻报道的详细调查，再现了罗斯福、白宫幕僚、大法官、议员、政治投机分子、媒体大亨等人物，重绘1930年代美国最高法院的真实面貌，全面展示美国政府三大分支之间极具张力、互相制衡的角斗。

这个事件通过“纸牌屋”般的惊悚叙事，谢索直指事件的核心：当最高领袖与最高法院发生严重分歧，美国是会顺应时代所需灵活妥协，还是严格遵循法律传统？

在许多人心中，美国联邦最高法院是宪法的化身，其中九位大法官更是与世无争、公正不阿，不受政治和俗世所干扰。但事实上，从林肯到罗斯福，再到当下的特朗普，在最高法院与政府之间就常会产生分歧。大法官和总统在争议性议题上的不同意见，时常演变为政治与法律之争。上世纪二三十年代，美国爆发经济危机，富兰克林·罗斯福临危受命，上任总统后开始实施新政。罗斯福与最高法院之间的激烈的斗争极其最后的解决方式对于大众认识美国的历史、认识罗斯福总统、以及深刻了解美国的政权组织与社会都有重要意义。

杰夫·谢索曾于1998至2001年间担任白宫撰稿人，后任教于普林斯顿大学，杰夫·谢索的文章常见于《纽约客》《纽约时报》《华盛顿邮报》等媒体。

8月31日，新经典文化联合新京报·文化客厅、单向空间邀请清华大学副教授刘瑜、南开大学副教授熊培云，与读者一同回顾这场新政神话背后鲜为人知的政治危机。

罗斯福与“填塞法院计划”

罗斯福新政被频繁提及，包括社会保障法、最低工资法、最高工时法等等一系列所谓进步主义法案。这个进步主义法案推出来之后，最高法院的九个大法官，确切地说其中的五到六个，在相当长一段时间内不断地判决罗斯福的这些法案是违宪的，因为根据他们的看法，政府部门没有经济权力，他们没有干涉经济该如何运作的权力。

这个时候，罗斯福想了一个办法，他不能取消最高法院，也不能强迫最高法院的老头们退休，修宪又没那么容易，他想出一个“填塞法院计划”，每个法官如果到达70岁还不退休的话，总统可以任命一个新的法官。名义上的理由是说可以分散这些年老体衰的法官的工作量，当时九个里面已经有好几个是70岁以上，如果罗斯福的这个计划得逞的话，意味着他自我授权，可以任命大概至少三四个法官，有可能随着时间的流逝他任命五六个，最后上限是15个。如果他这个“填塞法院计划”成功的话，他可以把保守派占主导的法院改造成自由派，也就是所谓的进步主义派占主导的法院，这样他所有的新政政策可以通过。

最后这个计划在1937年直接在参议院司法委员会被毙掉。《至高权力》的作者就将自己的写作对准这一事件。

刘瑜就两个问题提出了自己的看法，首先是为什么这个“填塞法院计划”会失败，其次是，罗斯福真的失败了吗？

“填塞法院计划”在1937年的年初开始推动，在1936年的大选当中，罗斯福赢得48个州当中的46个州，在美国历史上是及其罕见的风卷残云式的成功。“填塞法院计划”失败并不是因为罗斯福本人或者新政政策不受欢迎。另外一个背景，行政部门或者说总统用使法院屈服的方式来施政这个在世界各国非常常见。我们经常说“三权分立”，实际上在很多国家，三权分立真实运转起来的时候都是一权独大，那么在既有群众基础，同时也在取消司法独立的做法在历史上其他国家非常常见的情况下，为什么在1937年的时候罗斯福没有做成这件事情？

“这就引发我对美国政治第一个比较重要的观察，美国政治中有一个传统，制度对于政策的优先性。政策大家不难理解，比如经济应该怎么管理，到底雇佣方和劳动力关系如何处理，劳动条件是什么，黑人和白人关系应该怎样，这些都是关于政策的具体措施。制度是什么？制度是关于权力的结构安排，这个权力到底应该集中在谁手里或者分散在谁手里，不同的权力机构之间应该有什么关系。在美国的政治中有一种传统，就是制度对于政策是有优先性的。”刘瑜说。

美国实施一个政策，首先要问这个政策是否利国利民，而或许更为重要的是，他们还要考虑这么做会不会破坏权力结构的平衡。“所以我把他们的政治传统总结为两只靴子理论。他必须等到第二只靴子也落地，这个政策才能够真正地被接受。第二只靴子怎么实现落地？就是最高法院的功能，它通过所谓的司法审查实现第二只靴子落地。”刘瑜说。

“罗斯福的政策里面公共工程的一些法规，社会保障法的一些规定，更不要说有一些限产、限价的政策，争议都是非常大的。所以到底什么叫好事、什么叫坏事，我们只有保持一个智识上的谦卑，才能认识到权力制衡的重要性。”

一出白宫版的“权力的游戏”

在《至高权力》中，谢索披露了许多鲜为人知的细节，详细分析了最高法院审理的有关新政的诸多案件，同时也描述了相关的社会环境，为了抗议最高法院的判决，农民将大法官的塑像“绞死”在路边，多个城镇爆发了罢工和骚乱；但当时针对罗斯福的非议也不少，作家沃尔特·李普曼称“填塞法院计划”是“一场不流血的政变”， “自从南北分裂以来，美国历史上从未出现过如此庞大而深刻的问题。” 连不常评论政治的作家E.B. 怀特都在报刊上谴责罗斯福。

翻开书页，罗斯福、白宫幕僚、大法官、议员、政治投机分子、媒体大亨在文字的舞台中悉数登场，一出白宫版的“权力的游戏”真实上演。不过，一件八十年前的历史往事能在今天重新被提及和关注也有其现实的缘由，其中被提及较多的，正是罗斯福和特朗普政府之对比。

自从2016年当选总统后，特朗普就与司法部门时有不合。今年二月，特朗普调拨国防部25亿美元军费用于修墙，这一政策先后遭到加利福尼亚州法院和联邦第九巡回上诉法院反对，特朗普政府请求最高法院出面调停。在上任后，特朗普已经任命了两位保守派大法官，最高法院长达半个世纪的自由主义倾向就此终结，这一变化引起了舆论的担忧，有媒体称最高法院迎来了“自新政以来最强势的保守派多数”。

美国时下的状况使人们回想起新政时期的往事。美国前总统克林顿就称《至高权力》“与我们这个时代息息相关”，《九人》作者杰弗里·图宾认为：“《至高权力》令人赞叹地重现了一场20世纪的重大政治和法律斗争。富兰克林·罗斯福填塞法院计划的故事是21世纪的公民必须接受的教育。”

“美国到底谁说了算”

为何最高法院及其大法官在美国享有崇高的地位？

对此，两位嘉宾分别谈及了美国政治制度建立和完善的历史。熊培云认为这是从制宪会议开始的，当时美国刚从英国这样的帝国独立出来，对人性和统治会有一定的防范。

同时，熊培云也提及：“这本书谈到的一个非常重要的东西就是契约自由。很多人反对罗斯福的新政，是因为他觉得他伤害了契约自由。在谈论美国的时候，很多人会说美国是建立在新教和基督教基础上的国家，其实我觉得，宗教主要是提供了一个大家认同的、现成的契约。”

刘瑜指出，从1787年制宪会议开始，美国就慢慢确立和发展起来一种政治传统，通过立法机构、权力分离、两院制、联邦制等制度设计来对权力集中保持警惕。不过，无论是总统还是大法官，实际上都不能“说了算”，真正起决定性因素的是主流民意，即“观念的水位”。无论是总统的政策，还是大法官的判决，都会和民意产生关系；尽管前两者和民意之间有时候会有错位，但总体来说，变迁中的民意就像吸铁石一样吸着制度结构向着它的方向变化，这一点在《至高权力》这本书中得到了充分的体现。

最后，两位嘉宾还就本书内容和当下美国特朗普执政时期的媒体舆论情况做了对比。刘瑜认为，在《至高权力》中，媒体起到了很正面的作用，尽管当时的主流媒体是进步主义的，而且罗斯福本人也有一种影响舆论的政治魅力，但当时大部分媒体还是对“填塞法院计划“持批评态度。目前，美国主流媒体对特朗普的批评态度也是一种非常重要的、健康的力量，但是主流媒体自由派声音占主导优势，这种一边倒的情况，让部分民众觉得自己被忽视了，这导致了互联网新媒体的兴起，也导致了“fake news”的泛滥。不过，今天和新政时期一样，媒体对特朗普的约束依然很重要。